一、中国共产党的领导权及其特点
中国共产党在中国社会中的地位不同于一般资本主义国家的政党，它不仅仅是执政党，还是领导党。执政党仅仅是掌握国家的行政权，不包括其他权力。而领导党不同，它还领导着国家的其他权力，包括我国的“最高权力机关”人民代表大会、法院、检察院、中央军委，除此之外还领导着整个社会。它的权力的触角伸展到了社会公共生活的每一角落。共产党组织在当代中国不仅事实上是一种社会公共权力，而且在结构上、功能上都是无可替代的。从功能上看，中国各族人民利益的表达、利益综合到路线、方针、政策的制定，政策的实施和进一步完善，都是在党组织的领导之下进行的。从结构上看，共产党组织体系非常庞大和完整，组织结构是极为严密的，网络分布又是十分广泛的，党员人数已达到6800多万。在社会的每一个基层单位都有它的基层组织，对此我国公司法、全民所有制工业企业法和村民委员会组织法都作了规定。这就造成了中国政党政治最为突出的特点：中国共产党权力在国家政治和社会生活中的全面性、总体性。虽然不能把所有腐败都记在政党制度上，但由于在中国，共产党的领导地位是极其特殊的，其权力具有全面性和总体性，所以我们这里还是要特别注意到党的地位、权力资源运用方式和途径等对腐败到底产生了何种影响，以求建设一个廉洁清明的国家政治。
根据中国共产党党章，中国共产党所拥有的领导权主要是政治、思想和组织领导。具体体现在以下几个方面：（1）党管干部。根据“党管干部”的原则，党不仅直接掌握干部路线、干部政策、干部原则、干部方针、干部标准的制定，而且还直接对所有党政机关、人民团体、国有和集体企事业单位的干部进行培养、选拔、任免、交流、调配、考核、审查、奖惩和日常管理等，甚至民主党派的干部也是由中国共产党的组织部门管理的。这说明中国共产党在政治录用中起着决定性的作用：加入中国共产党是政治录用过程中的决定性前提；党控制了绝大多数干部职位的录用，尤其对于高级职位就更是如此；大量党员参加政权机关并在其中发挥作用。（2）重大问题决策。中国共产党对中国国家和社会一切重大事务进行决策，如内政、外交、经济、国防等都由中国共产党来决策。地方上的重大问题也是由地方相应的党组织决定的。这突出表现在立法和国民经济发展规划的制定上。重大立法草案和国民经济发展规划一般都是由党提出的，然后通过立法程序上升为国家法律和政策。如我国历次宪法的修改就是这样。这种情况造成长期以来我们仅将法律当成一种工具或者党的政策的变相形式，法律是党的政策的条文化、规范化、定型化，党的政策是法律的灵魂等。实际上，法律变成了党的政策的副产品，党的政策高于法律。（3）领导国家和社会各方面工作。党不仅领导一切国家机关包括最高国家权力机关、国务院、最高法院、最高人民检察院、中央军委等，而且还领导各民主党派（各民主党派在其党章中都规定接受中国共产党的领导）、社会团体等，对各种组织的活动进行协调。这从我国过去实行的领导体制上可以看出，如党委领导下的厂长负责制、党委领导下的校长负责制等，在行政机关中更是由党组直接进行控制，造成“党政不分、以党代政”。（4）领导意识形态和思想政治工作。中国共产党领导意识形态工作，掌管一切舆论宣传媒体，同时还负责各单位的思想政治工作。综合上面几点，党在国家和社会生活中的作用就犹如市场体制在经济资源配置中的作用一样，它对于政治性资源的配置也起到了基础性作用。这种权力不仅数量庞大、分布面广，而且都是最关键的权力。
二、党的权力的制约状况
（一）从外部制约看
1．从现行的法律制度看人大对党的权力的制约是非常微弱的，这表现在：（1）人大对党的权力的制度性制约主要是通过人大审议党所提出的立法方案。由于各级人大中中国共产党党员的数量占绝对多数，这保证了党所提出的所有方案都能顺利通过，人大审议只能流于形式。（2）在我国既定的政治制度中，人大也要接受党的领导。李鹏委员长在人大会议上也多次讲，人大要自觉接受党的领导。而被领导者是不可能对领导者有真正的制约的。上述制约状况，从全国人大常委会办公厅研究室所编的文章中都可以找到证据：“对共产党组织制定的文件、作出的决议、决定，即使其中有错误的、甚至违宪违法的内容，人大及其常委会也不能直接进行纠正，宣布无效，予以撤销，而只能提出批评意见，建议党组织纠正。”造成这种情况的原因，主要是由于长期以来对马克思主义党建理论的误读和从主观主义出发对执政党内涵的曲解，使党的定位问题没有得到正确解决。社会主义国家的执政党在国家政治生活中必须居于领导地位，并且执掌国家政权，这是马克思主义党的学说的基本观点，是千真万确的，我们必须坚持。问题是居于领导地位是否就意味着凌驾于国家政权之上？执掌国家政权是否就等于直接行使国家权力？答案是否定的，因为政党的基本功能是表达人民利益和综合人民利益，这就决定了党的正确定位应该是：连接人民与政府的桥梁，人民影响和控制政府的工具，是居于人民与国家政权之中而不是之上，是居于之内而不是之外。而事实上社会主义国家执政党的定位却与此正好相反，这就产生了两个结果：一方面使党脱离群众，另一方面出现权力监督真空区。这两方面的合力作用必然产生消极腐败。
2．民主党派对党的权力的制约。我国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，这一制度从其名称上看强调的是合作，而不是制约和监督。从中国共产党处理与民主党派的关系的方针看，是“长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共”。这里面虽然有了“互相监督”，但其主要的还是强调合作。况且民主党派本身也要受党的领导，其本身力量也非常弱小，政协发挥的制约作用也非常有限。
3．人民群众对党的权力的制约。目前缺乏人民群众对党的监督机制。共产党的一个最大优势，从本质上说，在于党与人民群众的血肉联系，党离不开人民群众，人民群众离不开党。但是在实践中我们看到，让人民群众接受党的领导比较容易，而让党接受人民群众的监督就比较难，既缺乏理论上的指导，也缺少机制上的保证。久而久之，就使群众的主人翁意识淡化，对党和党的干部的隔阂加深，冷淡和不信任情绪增长。这就是党内腐败现象不能有效遏制的深层原因。作为人民群众监督集中体现的舆论监督——新闻媒体也掌握在党的宣传部门手中，这种监督的程度和多少都受到严格的控制和监督。最近山西省长治市市委书记吕日周支持新闻舆论监督的新闻及其引起的广泛讨论就说明了这一问题。吕日周上任才3天，就发表谈话要求《长治日报》切实履行新闻监督的职能。半年后，吕日周又对舆论监督进行了批评：“只要我不批示，稿子就变样，就没有新闻监督的内容。可否在全国范围内招聘主编，看谁能把《长治日报》办成全国第一流的新闻监督报。”针对报纸不点名批评的做法，吕日周又下令一定要点名。吕日周由于督促、支持舆论监督而被誉为“舆论监督书记”。试想一下，假如失去了书记的支持，这种监督还能坚持多久？值得深思的是，时下类似长治市这样的情况还不多见。在一些地方和部门，有的领导害怕舆论监督，总是要求媒体报喜不报忧，只能“搽粉”不能“摸黑”，让人看到的是到处“莺歌燕舞”，鲜见批评报道。还有的如果见正义人士披露阴暗面，就对其大加训斥，乃至压制报复。更有甚者，本地发生了给国家和人民生命财产造成惨重损失的安全事故，竟不择手段封锁消息，阻止新闻记者采访报道。在一些地方，假监督、打“死虎”、挠痒痒式的监督，甚至不监督的现象并不鲜见。特别是对党员领导干部，即使涉及一个科、处级干部，也要经过常委研究同意，还美其名日照顾影响、利于稳定云云。对那些拿着人民俸禄，不仅不为人民服务，而且作践群众利益的所谓“公仆”，只有犯了法、蹲了监狱，成了“死虎”，才登报上电视。这种事后监督、审批性监督，其监督的效用也就可想而知。从焦点访谈曝光的案件看，作为最高级别的监督，其曝光的领导干部绝大多数是科级的，处级的都很少。可见舆论监督之难，对其控制之严。新闻舆论监督是社会中最具活力也是运行成本最低的监督形式，国外许多腐败丑闻就是由媒体和公众参与揭露出来的，如日本的“里库路特丑闻”、美国的“伊朗门事件”等等。在我国，群众当中流传着一句话，称腐败官员“不怕内部通报，就怕公开见报”，这充分说明舆论监督的巨大效能。一个缺乏舆论监督的社会是很危险的，正如有人指出的：“这样的社会无疑是一种缺乏‘体内自动平衡机制’的有重大缺陷的社会，是一个失去自我警报系统的社会。”
（二）从内部制约看
1．从党内权力配置的基本原则和领导体制看，缺乏制约机制
根据党章，党内权力配置的首要原则是要坚持党员个人服从组织、少数服从多数、下级组织服从上级组织、全党服从党的全国代表大会和中央委员会的原则。这“四个服从”最重要的是全党服从中央。中央委员会是全党的领导中心，是拥有最充分权力的领导机关，而中央委员会的实际领导工作是由中央政治局及其常务委员会、总书记主持进行的。由此政治局常务委员会又是党的全部工作的领导核心。从党的领导体制来看，它是由党的代表大会、党委会、常委会三个层次组成的。按照民主集中制的原则，这三个层次的正常关系，应该是代表大会领导党委会，党委会领导常委会。其中代表大会在同级党组织中拥有最高的决策权和最高的监督权，是全体党员通过自己选举的代表充分行使民主权利、决定党内各项重大事务、监督制约党委会和常委会，实现在高度民主基础上高度集中的重要形式。但是目前，党的代表大会对由它产生的党委会的监督制约基本上流于形式。按照现行党章规定，党委会要对产生它的党的代表大会负责并报告工作，党的代表大会在听取和审查党委会的工作报告时，可以通过批评、意见和建议等方式，对党委会实行监督制约。然而在现实条件下，每届党的代表大会在选举产生党委会之后便不再开会。由于党的代表大会权力的充分行使、作用的有效发挥离不开一定的会议形式，因而不开会就不可能听取和审查由它选举产生的党委会的工作报告并对其实施监督制约。应当说这种状况与代表大会的职能很不相符，与代表大会的地位很不相称。在实际生活中，由于党的代表大会制度不健全，其地位没有得到应有的尊重，其作用没有得到充分的发挥，以致人们常常不是把党的代表大会，而是把党委会甚至常委会看作是同级党组织的最高决策机关和最高监督机关，这正是我们党高度集权的领导体制得以存在并发挥作用的重要原因。这种权力配置原则和领导体制虽然有利于加强党的领导，但也极易使权力高度集中于各级党委，进而又高度集中于党委书记个人。对此邓小平早就指出过：“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导，往往因此变成了个人领导。全国各级都不同程度地存在这个问题。”权力过度集中，其制约的难度也非常大，容易使权力失控。司法实践中查处的一把手腐败案较多就说明了这一问题。
2．党内监督机构的地位与职能不相符，监督体制不顺畅
各级党的委员会和纪律检查委员会都是由同级党的代表大会选举产生的，理应同向代表大会负责，彼此之间不存在领导与被领导的关系，这与“以权制权”原则是相符的，与监督机构的职能是一致的。但是党章规定：党的各级纪律检查机构实行双重领导体制，即在同级党委和上级纪委的领导下工作，而以同级领导为主。这样就出现了一个问题，同一层次上各级党组织一把手的权力如何监督和制约呢？而从上文的分析看这正是党内监督的重点所在。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》中也规定：“党内监督的重点是党的各级领导机关和领导干部”。党的十五大报告中也强调，要“加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。”事实上这种监督体制在实践中暴露出的问题已很多。由于纪检机关层层实行双重领导体制，监督者受被监督者领导，执行结果，恰恰是各级领导机关和领导干部被置于监督之外，以致重大违纪违法案件不断发生。由于纪检机关人员编制、经费开支、办公设施以及个人升降去留、褒贬荣辱等等，均掌握在被监督的领导机关和领导干部手中，他们在履行职责时不能不考虑这个现实，经常自觉或不自觉地为单位和个人留点“后路”，不能真正进行铁面无私的监督检查。因为实践一再表明，“顶得住的站不住，站得住的顶不住”，即使有以身殉职的精神，也往往是不等以身殉职，其职务已被以这样或那样理由免除了，他们无法恪尽职责，秉公执纪。现行党章只赋予纪检机关以党规党法监督职责，但是，没有赋予相应的权力和地位，纪检机关难以独立自主地履行监督职责。这是现行纪检监督体制最大的缺陷和弊端。这种体制上的局限性，决定了纪委对同级党委及其领导成员的监督制约是很难到位的，由此形成了这样一种状况：对下级监督制约多，对上级监督制约少；对个人监督制约多，对组织监督制约少；对纪律监督制约多，对决策监督制约少；被动监督制约多，主动监督制约少。
3．民主集中制的制度缺陷，使其无法制约一把手的权力
一把手在领导班子权力结构中处于核心地位，因而在反腐败中，一把手也是“关键”。民主集中制是党和国家的组织原则和根本制度，也是权力运行所必须遵循的基本原则和实现集体领导、加强对权力监督制约的重要形式。实践证明，任何一项决策，如果违背民主集中制原则，个人独断专行，难免要犯错误，并将给腐败现象的滋生蔓延提供可能的条件。对此邓小平曾指出：“民主集中制执行得不好，党是可以变质的，国家也是可以变质的，社会主义也是可以变质的。干部可以变质，个人也可以变质。”而长期以来，民主集中制仅仅是一种原则，缺乏具体、详细、明确以及强有力的程序规范将其落实，使得这一制度在执行中极易走样变形。如民主表决方式不完善，存在“大家纷纷发言是民主，最后书记个人说了算为集中”的现象。一些班子的主要领导搞“家长制”、“一言堂”，独断专行，将自己凌驾于组织之上；有的领导成员对于党的路线、方针、政策和上级的决定，不是坚决地无条件地贯彻执行，而是各行其是，各自为政，搞“上有政策，下有对策”；在领导工作中处理问题往往主观随意，决策拍板前，不注意调查研究，不注意听取意见，尤其是反对意见；在班子内部不能正常开展批评和自我批评，表面上一团和气，实际上互不服气。再如民主集中制中的集体领导，权限不明，责任不清，奖惩不严，致使决策权与决策责任相脱离，造成部分领导不顾后果，轻率决策，或滥用权力专断决策，一旦决策失误，又容易使部分领导推卸和逃脱责任。在这种不健全的责任制下，决策错误，名为集体负责，实际上谁也不负责任；或者堂而皇之地归结为交一点“学费”，而不触动到决策者的切身利益，不损害决策者个人的一根毫毛。由于民主集中制执行不力，导致“一把手”的权力过分集中。在很多领导班子中，实际上形成了“一把手”的“一言堂”，一切问题均由“一把手”说了算。在重大问题上不是实行一人一票的民主集中制，不是按办事程序办事，不是按已有的规章制度办事，而是以“一把手”一时的认识、情绪、感觉、好恶一锤定音。这种状况，就给素质不高的“一把手”以权谋私、营私舞弊开了方便之门。有的“一把手”还靠自己的特殊地位，随意“集中”权力，如工程招标、土地批租、重点项目拨款贷款等，也往往在“一支笔”审批的幌子下，将权力抓在自己手中，以从中牟利。中共广西壮族自治区委员会在总结成克杰腐化堕落的原因时指出，“一个重要原因是他自恃位高权重，践踏民主集中制，把自己凌驾于党组织和集体领导之上，大搞独断专行，为攫夺钱财而滥用职权。他主持广西壮族自治区人民政府工作8年期间，作为政府的党组书记却没召开过几次党组会议。他眼里根本没有党组织，也根本不把民主集中制当回事，即便是集体研究决定了的事情，只要他认为不合意就可以任意推翻。……正因为成克杰对一些重大事项既不向党组织汇报，又不进行集体研究，而是胆大妄为，独断专行，致使他在违法犯罪的道路上越滑越远。”安徽省蚌埠卷烟厂原厂长李邦福受贿案也是典型一例。李邦福在被捕前既是厂长又是厂党委书记，同时他还是蚌埠烟草专卖局局长兼党委书记，省烟草公司蚌埠分公司经理兼书记。老百姓非常形象地说，这是“三块牌子一个门，六顶帽子一个人”。李邦福六权集于一身，权力根本不存在受制约的问题，不腐败才怪呢！
王沪宁在分析了中国权力的全面性和总体性以后，指出它为政治腐败行为提供了相当大的潜在可能性，但他同时又认为这种权力的全面性和总体性并不必然就导致腐败行为。他认为：“如果说公共权力的全面性和总体性包含有腐败行为的必然性，无论在逻辑上还是事实上都可以证伪。事实上这样一种权力在清除腐败方面也是卓有成效的，而低效和松散的公共权力是无法有效促进廉政的。关键的因素是怎样防止可能性变为现实性。如果可能性变为现实性了，人们就会从现实性出发，将这种现实性视为某种必然性。这种可能性是那样的大，人们须得百倍小心和谨慎地防止它转化为现实性。”由于制约失效，这种可能性已经变成了现实性。特别是由于党的权力的超强，党政不分，使政权机关中仅存的制约机制也变得非常脆弱。实践中一个腐败分子通过贿赂县委书记而当上该县的反贪局局长，这样的反贪局局长还能真正去反贪吗？这正如学者们所指出的：“党政不分以及党的大权独揽使党凌驾于国家权力机关之上，造成党的各级组织的国家化和行政化；这种状况使国家权力机关和行政机关徒有虚名，严重地影响了其他政治结构和组织的功能的发挥。”。“从中国更宏观的政治结构上看，包括全国人大在内的所有国家机构，都要接受共产党的统一领导。中共中央是实际上的最高政治权力机关。显而易见，我国政治权力是高度整合的，这对于中国政治权力的集中统一是具有积极意义的，从某种角度讲它是中国的一个政治优势。但在肯定这种政治权力高度整合优势的同时，也要看到这种高度整合的另一面，对权力的互相制约机制就显得不那么刚性了。甚至于国家机构的分工与职能，也因为政治权力的高度整合而流于形式。”“为什么各种腐败现象屡禁不止，纠而复生，究其根本原因还是党内外权力制约机制不健全带来的后果。”
三、完善党的权力的制约机制
在考虑对党的权力制约时，有必要强调的是，政党不只是有利于腐败的，恰恰相反，从长远的角度考察，一个强大的政党几乎总是有利于克服和消除腐败的，关键在于党自身的发展状况如何，在于党在整个政治发展中所扮演的角色和承担的责任如何。亨廷顿在谈到政党与腐败时，曾经指出，强大的政党往往是一个国家有能力消除腐败的重要指标，政党起先可能是吸政府机构“血”的水蛭，但最后却可以是保护它不受毁灭性更大的小集团和家族蝗虫袭击的树皮。同时他还引用另一论者的观点说，“忠于党与腐败是两个真正对立的原则。忠于党往往是在公开宣称的社会义务的基础上与社会建立联系，而腐败所考虑的是私人和个别人的利益，他们躲躲闪闪，不承担任何责任。由此可见，政党组织的软弱就是腐败的机会。”如果一个政党对于腐败持极其坚定的反对态度并采取了有效的措施，它就可能成为遏制和消除腐败的强大力量。所以在我国制定任何制约党的权力的措施时都要明确一个宗旨：权力制约的目的不是削弱党的领导，而是加强和完善党的领导。否则，不但不利于解决腐败，反而会使腐败更严重。
（一）从外部制约看
1．国家权力机关的监督
（1）人大对党的监督的性质与特点
第一，人大对党的监督是权力监督。人大是国家权力机关，它对由它产生的其他国家机关及其人员的监督，是通过行使人大集体权力，责成（即强制）被监督对象依法作为或不作为，否则就要依法制裁。这是属于“权力监督”。这一原则完全适用于监督执政的党员官员。这不同于人民政协或人民群众对党的监督，后者是属于“权利监督”，即行使公民和政协及其他社会组织的民主政治权利，亦称“民主监督”。人大作为国家权力机关，对作为领导党的共产党组织（地方党委以及党中央）的监督，也应是权力监督。不过，一般限于追究重大违宪行为。考虑到中国的特殊国情，对领导党作硬性的权力监督，过去从未有过，中国有“为尊者讳”的传统，在开始对党组织实行宪法监督时，对违宪行为，不妨采取先“建议”其自行纠正，或通过人大党组从内部向地方党委或中央反映意见的办法，敦促该党组织纠正。如无效果，再按一定法律程序进行权力监督。
第二，人大对党的监督是法律监督。作为领导党的共产党不是由人大产生，不直接对人大负责，因而人大对党的活动不进行工作监督。只对党发布的涉及国家、政府的重大事务和事关国家权力或全民的重大权利义务的政策、决定等文件（如过去党中央通过并实行人民公社，改变基层政权组织的决定）以及事关这些方面的国家行为或社会行为（如发动“文化大革命”，夺权成立革命委员会以及非经人大决定，党中央擅自进行全国总动员，等等）违宪时，予以干预，这属于宪法监督、法律监督的范畴。
当然，根据我国党政体制，人大工作受同级党委领导，而且人大在组成上，党员代表占稳定的多数，人大要纠正党委的违法违宪行为，有较大的困难，但也不是完全不可能。只要党与非党的代表有高度对人民负责、对宪法负责的精神，人大代表可以以其自由意志（特别是在无记名投票时），维护人民的最高利益和宪法的至上权威。近年有些地方人大的选举中，否定了当地党委指定的候选人，另选了为人民拥戴的更好的党员干部，就是例证。
第三，人大对党的监督要有法可依。要行使监督权力，就必须有法可依。我国宪法上只有被选举或任命产生的国家工作人员（主要是党员官员）要“对人大负责，受人大监督”和“违宪必究”这两项原则，无法操作。有必要借鉴外国的宪法和政党法的有关规定，制定适合我国国情的监督政党制度。据统计，截至1976年，全世界有157部宪法文件对政党作了规定。为了把党的领导与执政法治化，并使我国人大对党的监督有法可依，我国政党立法也应及早谋划。可以是完整的政党法，也可以仅就执政党与人大或与政府的关系，制定单行条例。
（2）人大对党的监督的内容与原则
就我国特殊的政党制度而言，政党立法主要是规范中国共产党领导的多党合作与政治协商制度。其中涉及人大对党的监督部分，应注意以下几个要点：
其一，各政党、特别是中国共产党必须坚持遵守宪法确认的立国四项基本原则和“依法治国，建设社会主义法治国家”的治国方略与目标，坚持以经济建设为中心和改革开放的方针。凡意图破坏、废除宪法确认的这些基本宪政秩序的，就是违宪行为，必须予以追究。
其二，领导党要“依法治国”，党对涉及国家与政府的重大国策与国务活动和人民基本权利义务作出决策时，必须将自己的主张通过人大的法定程序，变为法律或法律性的决定，才能在政府与人民中贯彻、推行，否则就会越权和违反法律程序。
其三，执政党必须“依法执政”。①由中共党组织推荐的政务官员，必须经人大的选举或任命才有效，党组织不得擅自任命并宣布人选。对党组织推荐的政府官员候选人，经人大审议认为不合适的，人大可以另定候选人和另选其他人，党组织不得干涉。②执政的党组织和党员官员必须依法行政，依法司法，依法治军。遇有党的方针政策和决定与宪法或法律相矛盾或抵触时，应向党组织反映，要求修正，并严格依法办事。③各级党组织应当支持、监督执政的党组织与党员依法执政，不得干扰司法独立。凡滥用党权干扰依法行政、依法司法，构成违宪违法者，人大得依法追究。④人大依照宪法和人大组织法，保障所有人大代表包括党员代表在会议上的言论免责权和表决的自由意志，其言论与表决，不受法律追究。
其四，对政党违宪、违法行为的追究。①在全国人大成立宪法监督委员会，参照《立法法》第90、91条，受理有关国家机关或公民、社会组织提出的违宪审查申请（在未成立前由有关专门委员会受理、审查），如认为党的政策文件确有与宪法或法律相抵触的，可向有关党组织提出书面意见，要求自行修正。如该党组织不予修改的，可以依人大法定程序，宣布无效，或明令政府机关与人员不予执行。被诉违宪的党组织如不服人大的裁决，可以要求复议；如认为法律有误或过时，需要修改，也可以提出立法建议，依法定程序，争取人大修改或废除与党中央的政策和决定相抵触的法律、法规，另立新法。②各级人大应设立廉政监督委员会。世界上许多国家的议会都设有专门的反腐败职能机构，如美国众议院的“道德委员会”，英国议会的“查弊专署”等。实践表明，我国人大也有必要设立廉政监督委员会，并制定人大反贪污监督法，对该委员会的地位、性质、职权、监督程序作出明确的规定，以保证廉政监督工作的合法性和权威性。其主要职权是依法对国家行政机关、检察机关、审判机关及其公职人员在公务活动中的廉政情况进行监督。如：审查重大腐败案件的文件和材料；提请人大罢免腐败分子的职务；开展反腐败斗争的执法检查，纠正违法行为；通过新闻媒体公布腐败分子的犯罪事实和处理结果；听取和审查主要行政领导干部关于廉政情况的报告；组织廉政立法的具体工作等。
2．民主党派的监督
中国不实行多党制，而是实行共产党领导的多党合作和政治协商制度。这种制度显然不如多党制下的制约力强。但从反腐败的角度看，多党制并不必然就会促使执政党廉洁从政，这有早期的发达资本主义国家和现在的大多数实行多党制的发展中国家为证。他们虽然实行了多党制，但腐败并没有消除，反而愈演愈烈。这也就是由于多党制下缺乏一个强势政党的缘故。亨廷顿指出，政党的软弱，意味着腐败的机会。在我国现行的政党制度中确有难以发挥监督制约的因素，从几十年的实践来看，民主党派对执政党的监督功能并没有得到有效地体现，因此必须加强和完善民主党派的监督。江泽民在2000年全国统战工作会议上的讲话中也指出，共产党与民主党派“长期共存，相互监督”，主要是民主党派监督共产党。
民主党派的监督是我国社会主义政党体制内，在团结合作的政党关系基础上，通过民主的方式对执政党所实行的一种政治监督。这一表述包含三层含义：（1）民主党派的监督，是在我国政党体制内的一种政治监督。这种监督是在接受中国共产党领导的前提下，建立在共同的奋斗目标、共同的政治基础之上，本着“肝胆相照、荣辱与共”的精神，为改进工作、纠正错误所实行的监督，这与西方政党制度中反对党与执政党彼此对立的权力制衡、利益冲突关系有着本质的区别。（2）民主党派的监督，是采取民主的方式，是团结合作的政党关系的具体体现。这种监督不同于国家权力机关的监督和行政、司法监督，不具备国家权力性质和法律的强制性，而是友党之间通过提意见、提建议、作批评的方式来实行监督。（3）民主党派的监督，其目的是为了维护和巩固执政党的领导。这种监督是建立在与共产党根本利益相一致的基础上，完全是以支持和帮助共产党把各项工作做得更好为出发点和归宿的监督。
加强和完善民主党派的监督，必须做到：（1）扩大民主监督的范围，给民主党派以充分的活动空间。民主监督应当包括中共各级党委依法执政和国家机关依法行政的各个方面，包括对中共党员领导干部的考核、任用、提拔等。此外，除了进一步发挥原有四员（特邀监察员、检察员、审计员、教育督导员）的作用外，在其他部门和领域也要选派民主党派的监督员、督察员。（2）赋予民主党派足够的监督权力、大众传播媒介等手段，以实现对执政党的有效监督。（3）民主党派履行民主监督必须法治化、规范化。必须建立健全民主监督的法律机制。要对民主党派在民主监督工作中的调查权、检查权、建议权、督察权以及监督的方式、范围、程序做出明确的规定。在这方面可以先鼓励各地进行探索，待时机成熟，再上升为国家法律。如山西长治市最近出台了《中共长治市委关于实施“五大监督”的意见（试行）》，这就是一个非常有益的探索。在该意见中，它规定：中共党委主要领导人每年要和民主党派主要领导人及无党派代表人士举行几次高层次、小范围谈心活动，就共同关心的问题交换意见；中共党委要定期向民主党派、无党派人士通报重要人事变动和重要文件的情况，听取民主党派、无党派人士建议，重大事项要随时通报；民主党派和无党派人士可就改革开放、经济建设和社会发展等方面的问题，向同级中共党委提出书面的政策性建议，也可邀请中共党委负责人对有关问题进行交谈；政府召开有关会议可邀请民主党派、无党派人士列席。政府在出台某些重大政策措施前，要和民主党派和无党派人士对口协商，征求意见；中共党委和政府组织的贯彻执行重要方针政策和法律、法规情况以及党风廉政建设的检查，要邀请民主党派、无党派人士参加，听取他们的意见、建议，直至批评；民主党派、无党派人士中选聘的监察员、检察员、审计员、教育督导员等特邀人员，对违法乱纪、徇私枉法、贪污腐化的行为要大胆监督，党政部门的有关领导不接受批评或拒绝处理的，要建议中共党委追究其责任等。（4）民主党派能否发挥好民主监督作用，关键在中国共产党自身。这就要求我们必须进一步完善民主监督机制，畅通下情上达渠道，加大民主监督力度。对于民主党派提出的不同意见和批评，各级领导干部应努力做到闻过则喜、从善如流，并切实加以改进。
（二）从内部制约看
对党的权力的制约应当主要依靠中国共产党内部的权力制约机制，因为任何外部的制约和监督都有“与党谋权”的嫌疑，搞不好也容易削弱党的领导；而且这些监督者本身就是在党的领导下进行监督，监督的效能可想而知。所以对党的监督制约应主要转到完善党内的制约机制上来。根据上文对党内制约机制的分析来看，当前完善党内制约机制应从以下几个方面进行：
1．建立和完善党内权力制衡机制
我们认为建立下列党内制度十分重要：（1）建立党代表大会的年会制与常任制相结合的制度，加强代表大会的监督功能。（2）合理划分党内权力，形成权力相互制衡。党的最高决策权属于党的全国代表大会，最高执行权属于中央委员会，最高监督权属于中央纪律检查委员会。（3）解决高度集中的家长制或变相的家长制。这是改变个人高度集权的治本之举。（4）废除实际存在的或变相的“官员钦定”制，落实民主选举制。（5）彻底废除干部领导职务终身制。（6）实行公开选拔聘任制。（7）彻底废除指定接班人制，健全监督和制约党的领袖的体制。
2．完善党内监督体制
党内监督问题，主要是重构党内监督体制，提升党内监督机构的地位。（1）改革纪律检查委员会的领导机制。改变现行的纪委对同级党委和上级纪委负责的体制，确认纪律检查委员会是由党的代表大会选举产生，向代表大会负责并报告工作的党内专门监督机构，它受代表大会的委托，实施对党的执行机关的监督制约，与执行机关具有平等的地位、平行的权力。在内部实行垂直领导的体制，各级纪律检查委员会经费来源、干部配备使用和福利待遇等都由纪律检查委员会系统统一安排，以保持相对独立性。纪律检查委员会的主要工作人员一律实行任期制，任期未满一般不得调离现任工作岗位。（2）明确纪律检查委员会的具体职责。包括：对同级党委贯彻执行党的路线方针政策的监督制约，以保证政令畅通；对同级党委重大决策的监督制约，以避免决策失误；对同级党委实行民主集中制和集体领导原则的监督制约，以杜绝个人专断；对同级党委贯彻执行党的干部政策和人事制度的监督制约，以确保任人惟贤；对同级党委遵守党规国法的监督制约，以维护法制统一；对同级党委履行职责的监督制约，以防止滥用权力。（3）扩大纪律检查委员会的实际权力。要建立检查机关对执行机关的质询机制，当检查机关认为执行机关的决定或行为不当，有悖于党规国法时，可以通过一定渠道进行质询，对其形成制约。建立检查机关对执行机关的否决机制，当检查机关认为执行机关的某项决定严重失误，经过其他方式干涉无效时，可以使用否决权，使其中止执行，并交由上级组织作出裁决。为了确保检查机关对执行机关的工作能够有一个及时、全面和准确的了解，凡党委召开会议，纪委都可派出相应级别的人员列席，并可就相关的问题发表意见和建议。（4）重新确定纪律检查委员会与党委的关系。中央纪委应直接归党的全国代表大会领导，地方各级纪委应归同级党的代表大会和上级纪委领导，各级纪律检查委员会，定期向同级党的代表大会报告工作，并对其负责。同级党委应协助、配合同级纪委开展工作，与同级纪委不是领导关系。
3．建立健全党内各项民主制度
制度建设带有根本性、稳定性、全局性和长期性。根据党的十六大精神，进一步建立健全党内民主制度，当前要着重做好以下几方面工作：
（1）健全和切实保障党员和各级党组织民主权利的各项制度，进一步拓宽党内民主渠道，使党员对党内事务有更多的了解和参与。党章对党员的民主权利作出了具体而明确的规定，这些民主权利主要包括：党员对党内事务的知情权、参与权，对党的决策的讨论权、表决权，对党的工作的建议权、倡议权，选举权、被选举权、申诉权、批评权、辩护权和意见保留权，对党的干部的评议权、监督权和罢免权等。党章规定的党员民主权利，党的任何一级组织直至中央都无权剥夺。伴随改革开放的深入发展和社会主义民主政治建设的不断推进，党员的权利意识、参与意识日益增强，这对党员民主权利的实现提出了更高的要求。要通过建立健全党内选举、党内监督、党内情况通报、情况反映以及重大决策征求意见等方面的制度和程序，进一步疏通党内民主渠道，拓宽党内民主途径，丰富党内民主形式，使党员的民主权利得到充分的行使，实现党员对党内事务的广泛参与、有效管理和积极监督；要健全和完善保障党员民主权利的党内法规体系，严肃党的纪律，对于违反党内民主的现象和侵犯党员民主权利的行为，要追究责任，严肃查处，使党员民主权利得到切实有效的保障。
（2）健全党的代表大会制度，完善党委内部的议事和决策机制。党的代表大会制度是党内民主在党的领导体制中的集中体现，也是党内最根本的领导制度。当前，健全和完善党的代表大会制度，必须进一步理顺党的代表大会、全委会和常委会的关系，充分发挥各方面的作用，形成一个责权明确、相互配合、有效制约的科学的领导体制；要积极探索和推进党的代表大会常任制的做法。探索党的代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式，调动党员代表参与党内事务特别是重大问题决策的积极性，更好地发挥党的代表大会作为本地区党的最高权力机关的作用；要进一步发挥党的委员会全体会议的作用，落实全委会职责，重大问题由全委会讨论决定，加强全委会对常委会及其成员的监督；要按照集体领导、民主决策、个别酝酿、会议决定的原则，完善党委内部的议事和决策机制，健全党委决策程序，提高各级党委决策的民主化、科学化水平。
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