一、不平衡理论与梯度推进战略
1．地区发展的平衡理论与不平衡理论
平衡发展主要指在产业发展方面、区域间或区域内部的各地区间基本保持同步与平衡的发展。产业平衡发展理论强调产业间的关联互补作用，主张在区域间或区域内平衡部署生产力，实现区域经济的平衡发展，即在区域间及其内部对各部门同时进行投资，使工农业，轻重工业，一、二、三产业及原料、加工工业等各部门基本得到协调平衡的发展。
这种发展理论的主观愿望是好的，但却忽略了一个基本事实，即对一般区域，特别是欠发达地区来说，不可能拥有推动所有产业和地区平衡发展的雄厚资金，且少量资金的投入也不能获得较好的经济效益。这一战略理论只能在区域经济成长到达一定的阶段和发展水平时或在一些面积较小的国度里，或在某一个地区方能采用，否则会分散财力、物力，降低投资效果，达不到预期的经济效益和社会效益。
不平衡发展理论主要根据区域经济发展的客观规律并针对平衡发展存在的问题，强调不发达地区不具备产业和地域全面增长的资金和其他资源（人才、技术、原材料等），因而理论上的平衡增长是不可能实现的。这种理论认为，社会经济发展要根据不平衡发展规律，有重点、有差异、有特点地发展，而不是平均使用力量进行发展，并认为在不平衡系统中总是存在着支配性的因素，它代表整体的行为。因此，在不同时期要选择支配全局的重点地区、重点部门发展经济，投资只能有选择地在若干区位条件优越的增长极地区进行，其他地区则可通过区域增长极的扩散效应而扩展。这种理论以赫希曼等为代表。
区域经济不平衡发展理论顺应了区域经济成长的一般规律，在生产力布局的决策上对少数发展条件较好的点、地区或地带实行重点开发，逐步实现由不平衡到相对平衡的转变。与分散投资而难以形成聚集效益的情况相比，这种方式可以获得较高的经济增长速度。这种战略不急于追求地区间的经济平衡，而是将有限的资金、技术等生产要素按照回报率的高低投向对国民经济有决定意义和有最优经济效益的地区，从而带动全局。
在我国改革开放中，对区域发展战略的转变有一定影响的是美国经济学家威廉姆森的“区域成长”理论。这种理论认为，一国或一地区经济发展的早期阶段，区域间成长的差异将会扩大，倾向不平衡成长，即区域发展差异的扩大是经济增长的必要条件；之后，随着经济发展，区域间不平衡的程度将趋于稳定，当达到发展成熟阶段，区域间经济水平发展的差异逐渐趋于缩小，倾向平衡成长，此时期区域经济发展差异的缩小，又构成经济增长的必要条件。这是一种有时间变量的不平衡发展理论，即所谓的倒“U”字型理论。区域经济成长从不平衡到相对平衡的演变过程是极化效应和扩散效应相互作用、相互转化的结果。在区域成长的初期，极化效应较扩散效应显著，区域经济差距呈拉大趋势，这种不平衡表现在生产要素首先集中在少数点或地区（增长极）上，使这些点或地区可以获得较好的效益和发展。而在区域成长后期，扩散效应变得更为重要，聚集经济向周围扩散渗透，并导致区域经济差异的进一步缩小。
2．改革前期我国选择梯度推进战略
梯度推进战略是不平衡发展理论中较有影响的模式之一，其主要观点如下。
首先，区域经济的发展盛衰，主要取决于该地区产业结构的优劣及转移，而产业结构的优劣又取决于地区各经济部门，特别是主导专业化部门在工业生命周期中所处的阶段。由于较发达地区主要处于技术创新和经济繁荣的阶段，无论在经济或技术上均属高梯度地区。因而，新兴产业和高技术生产部门适宜于在较发达地区布局，而传统的产业部门，适宜于在技术、资金和劳动力素质受到限制的欠发达地区或低梯度地区布局。
其次，由科技进步引致创新的新产品、新技术、新思想以及新的生产管理与组织方法等，大都发源于高梯度地区，因此，产业结构的更新，促使地区经济向高梯度发展和集中。
再次，产业结构的更新随着经济发展的时间推移和生命周期的衰退，逐步有次序地由高梯度地区向低梯度地区多层次转移。首先是按距离远近向外围经济联系比较紧密的地区局部推进。总体范围推进则按梯度高低顺序，跳跃式地向周围扩展，首先向第二梯度地区推进，随着产业生命的盛衰，再逐步向处在第三、四梯度的地区推进。
第四，梯度推进过程，是在动态上产生的极化效应、扩展效应共同作用的结果。既产生经济向高梯度地区进一步集中，对周围地区起支配和吸引作用；又带动周边地区的经济发展，但也将造成地区间两极分化。
改革开放以来，梯度推进理论被引入我国经济发展的总体布局和区域经济研究中。不少学者把我国划分为东、中、西部三大地带，即从东到西依次递减，从而主张地区发展的战略重点也是逐步由东到西梯度推进。我国在“七五”计划报告中首次正式提出将我国经济发展区域按东、中、西三大地带划分，重点突出沿海地区的加速发展，这正体现了梯度推进的战略思想。
事实上，早在“文革”结束之后，我国的均衡布局战略同我国僵化经济体制一样受到了严重挑战。这种挑战来自以下一些方面。
一是均衡战略本身的缺陷。在我国推行的均衡战略，只着眼于人为的均衡，而不考虑各地经济的条件和优势，形成了投资在各地区的遍地开花、随意布点，资金分散使用，造成了资源的严重浪费和效益的低劣。
二是苏联模式的逐步否定。前苏联的计划经济模式在20世纪80年代前后受到挑战。这种僵化的低效率模式被一些国家放弃，匈牙利、波兰、罗马尼亚等东欧国家提出各种“自治”模式，对市场经济表示了亲近。前苏联自己也开始讲改革，逐步否定由列宁开创、斯大林强化的这种模式。20世纪80年代初，前苏联学者和政府官员尖锐批判盲目的产业布局和地区布局行径，指出“钢并不一定是优先的产业”，交通运输和日用品的生产应当被高度重视；西伯利亚垦荒的成效甚微，应当高度重视工业领域的科学技术改造，应当把投资放在大城市和有资源开发优势的地带。这说明前苏联对自己创造的均衡发展模式同计划经济一样开始持否定态度。
三是对我国实行30年经济体制和发展方针的全面反思。建国后，我国按“社会主义等于公有制加计划经济加按劳分配”（实际是平均分配）的公式进行社会主义建设，主要手段是以阶级斗争为纲，以抓革命的方式促生产。结果经济发展水平很低，人民生活改善缓慢，改革前竟有2.5亿人口处在贫困状态下。于是在我国出现了以十一届三中全会为起点的全面改革，开始向高度集中的计划经济开战，先后出现了“计划为主市场为辅”、“计划与市场相结合”以及“有计划商品经济”的理论与方针，而且对产业结构也进行了轮番调整。与此同时，均衡布局的地区政策也受到了挑战，不得不反思和改革这一政策，不得不重新调整地区发展重点和产业布局。
四是世界经济主潮流的冲击。20世纪70—80年代，世界经济出现了两股巨大潮流：一股是西方的市场经济体制日趋完善并向其他国家扩散，奉行市场经济体制的国家越来越多；另一股是技术革命的浪潮在全球泛起。超级计算机技术、光导纤维、遗传工程等基本的技术领域有许多新的发明、发现和应用成果。当时已经可以把普通的垃圾烧成灰烬得到热能，从工业废料中提炼汽油，利用天然气作汽车燃料，通过加工粪便建造电能“转化站”等等技术。世界新技术革命取得的越来越多的成就对我国传统的产业结构、技术结构提出了挑战，对我国以人海战术方式实施的地区均衡发展战略也提出了挑战。
在我国分“三步走”实现现代化的总战略目标的确定过程中，对地区发展选择什么样的战略、采取什么样的方式和步骤被提上了议事日程。在我国反思过去追求均衡发展、牺牲经济效率的教训时，西方和世界其他国家奉行的“梯度推进理论”进入了我们的眼界。这一理论认为每个国家地区之间的经济发展条件是不一样的，发展水平有多层次差异，投资效益是非均衡的。一般说来发展条件好的高梯度地区投资效益最好，优先发展高梯度地区，加大对这一区域资本、技术、人才和先进设备的引进规模，安排重大开发项目，造成高梯度地带的经济增长极，然后逐步向中梯度区、低梯度区转移和辐射，逐步缩小地区差异，实现地区间经济发展的相对平衡。
国际上利用梯度推进战略取得成功的例证是不乏的。美国从18世纪开始对西部和南部山区的农业开发就运用了此战略。美国的“西进”运动是建立在大西洋沿岸东北部工业优先发展的基础之上的。在向西推进中，先开发阿巴拉契亚山到密西西比河之间的地带，后来又扩大到太平洋沿岸的整个地带，在美国西进史上出现旧西部、新西部、远西部之别，反映了开发重点逐步推移的现实。20世纪30年代美国又把北纬37°以南的南部农业区作为开发的重点，二战后这一地带成为“阳光地带”。美国的梯度推进理论和战略的实践取得了成功。目前，美国经济的地区差异是比较小的，国内的特殊产业都得到了发展，地区间富裕的悬殊程度基本消除。英国的情况是南部富裕，北部贫困，也曾采取逐步推移的办法使南部的工业和技术优势向北部辐射，使北部的现代工业得到了应有的发展。法国也曾存在着东部与西部的经济差异，通过国土整治方式使落后地区的经济得到了发展。德国在两德统一前曾确定重点开发地区，把开发地区分为三类：西柏林和东部边境区、落后农业区、一般困难地区。根据不同地区的特点，采取不同的产业政策和投资政策，也取得了明显的收效。澳大利亚、日本及东南亚有些国家在工业化过程中也曾采取优先开发高梯度地区，然后辐射和带动其他地区的战略，都收到了明显的效果。
国际上的梯度推进战略并不是一种机械的推移，而是一种相对的推移。一般是在开发高梯度区的同时，也注意对低梯度地区的适当发展。有的是在高梯度区发展到一定程度后，不是向中梯度区推移，而是优先向最低梯度推移；有的是在落后地区投资过量，发达地区反而出现衰落，而又采取振兴老工业基地的办法。总的看，梯度推移战略目的在于消除地区的经济发展反差，最终实现地区经济发展的相对均衡。
根据国内经济发展的教训和国际经济发展的经验，从改革初开始，在我国事实上实施了梯度推进战略，改革的设计师邓小平是这一战略的倡导者。1978年12月13日，邓小平同志在中央工作会议上说：“在经济政策上，我认为要允许一部分地区、一部分企业、一部分工人农民，由于辛勤努力成绩大而收入先多一些，生活先好起来。一部分人生活先好起来，就必须产生极大的示范力量，影响左邻右舍，带动其他地区、其他单位的人们向他们学习。这样，就会使整个国民经济不断地波浪式向前发展，使全国各族人民都能比较快地富起来。”1986年3月28日，邓小平同志在同外宾的谈话中继续强调，要坚持一部分人、一部分地区先富起来的政策，并且要求先富起来的地区要带动、帮助落后地区。1988年9月12日，邓小平同志在谈改革开放问题时，明确提出了“两个大局”的观点。他指出：“沿海地区要加快对外开放，使这个拥有两亿人口的广大地带较快地发展起来，从而带动内地更好地发展。这是一个事关大局的问题，内地要顾全这个大局。反过来，发展到一定的时候，又要求沿海拿出更多力量来帮助内地发展，这也是个大局。那时沿海也要服从这个大局。”邓小平“两个大局”的思想是比较完整的地区发展战略的指导思想，他既指出了必须优先发展条件优越的地带，同时指出先发展地区要带动后发展地区，而到时机成熟时，又要重点开发次发展地区和不发达地区，对中国具体来说就是开发内地和西部。
国家为了实施梯度推移战略，也曾采取了一系列措施。1983年国家计委和统计局下发通知把中国经济地带划分为沿海地区和内陆地区两大经济带。1985年国家在制定国民经济和社会发展的“七五”计划中，正式将我国经济区域划分为东部、中部和西部三大经济地带。在整个改革开放的过程中，国家从政策、投资、项目及改革步伐等方面都把东部高梯度地区作为重点。
在建设项目和资金投入上，国家的重心倾向东部，从1987年至1989年，9000多亿的基本建设总投资中，东部地区占50％以上；从1990年到1998年，基本建设投资共55692.315亿元，近3万亿投到了东部，西部只有几千亿。中央财政资金的分配和银行贷款优先考虑东部地区的开放城市，同时采取下放东部地区项目审批权，加快了东部地区经济的发展。
从1980年开始，为了推动东部地区钓重点发展，在东部的深圳、珠海、厦门、汕头建立了经济特区。后来又在东部沿海地区确立了14个开放城市，还建立了数十个经济技术开发区。随之又将海南岛和上海浦东作为新的经济特区，在经济特区和开放城市内部又建立了一批对进出口货物免征关税的保税区，以吸引外商投资。1985年又确定把长江、珠江三角洲和闽南，厦、漳、泉三角地带作为沿海的经济开放区，之后又开辟了以辽东半岛和胶东半岛为重点的环渤海经济开放区。对经济特区和沿海开放城市不断采取扩大开放的措施，例如，在深圳特区建立生产资料保税市场，在深圳和上海培育股票市场，在两地建立了证券交易所，除发行普通A股外，还向海外投资者发行特种股票B股。
在东部沿海地区，国家对出口创汇实行了优惠政策，东部地区的留利比例高于西部地区。还在东部地区成立了中信实业银行、深圳发展银行等十多家金融机构，开辟了筹措资金的新渠道。
由于对东部地区采取了多方面的倾斜政策，东部地区在许多方面提高了吸引力和竞争力，导致西部地区的资金和人才大量流向东部。深圳的国内人才中，90％是由内地流入的，据1992年的调查反映，西北地区银行贷款有20％—50％都贷到了广东、海南、山东等地。西部地区多为原料大省，但原材料和能源以较低的价格调入东部，而又以较高的价格将东部的加工品运销到西部，形成了西部利润的双向流失。虽然国家从东部的税收中给西部以一定的补偿，但总体上看，西部的资源、原材料优势未能发挥重大作用。
当然，在国家实施梯度推进战略中，并没有完全放弃西部的开发和发展，对西部的发展也曾采取过积极的措施。国家曾在重庆等西部城市推行过综合经济体制改革试点；强化了对西部地区扶贫的力度，并安排了一些矿山、水利、交通和工业项目，特别是加大了对中西部地区能源开发的力度，包括超大型的三峡工程的上马，大批石油、天然气基地的开发。在东部开放过程中，也加大了西部的开放，在西部地区建立了许多内陆开放城市和边境商贸口岸，特别是第二亚欧大陆桥开通以后，加快了西部地区向中亚和欧洲开放的步伐。
总体上看，实施梯度推进战略对全国经济发展的推动作用是巨大的。沿海地区的优先发展，特别是经济特区和沿海开放城市的发展积累了改革和开放的丰富经验，对全国产生了示范效应和扩散效应。中西部地区相继仿效沿海开放城市实施的政策和措施，大大推进了内地改革开放的步伐。东部沿海地区通过经济的快速增长和基础设施的现代化建设，特别是科学技术的推广应用和产业的升级，从整体上提高了我国国民经济的质量和水平，给国家创造了大量财富，提供了大量税收，增加了国家的财政收入。但另一方面，梯度战略也产生了一些副作用，东西部经济差距拉大过快，东西市场交易出现了不平等的双进双失现象。东部由于投资相对过量，劳动力过剩，土地紧缺、生态破坏严重等现象日益突出。西部由于缺乏资金、技术和人才，资源优势反倒变成劣势。这种状况说明，梯度推移战略并非在任何发展阶段都是区域发展战略的最佳选择。尤其对推移的时间和条件要做到及时掌握，随着各不同地带出现的差异和矛盾，及时转变开发重点，作出新的战略决策。
二、地区差距扩大及其危害
改革开放以来，我国推行梯度发展战略，中央把发展的重点首先放在东部沿海地区，国有单位固定投资的一半投到了东部，在东部率先设立了5个经济特区和浦东开发区，设立了14个沿海开放城市和数10家经济开发区，并采取了税收减免、来料加工、进口关税减让，以及其他各种优惠政策，从而使东部地区的经济得到了快速发展。东部优先发展的战略起到了良好的作用，给全国的发展提供了示范和经验，但是经过二十多年的梯度战略，导致了东部与西部差距的扩大。针对地区差距扩大，实施西部大开发是我国适时调整地区发展战略，实现均衡发展和共同富裕的重大举措。
1．东中西部地区差距扩大态势及其危害
我国是一个区域大国，像世界上任何一个区域大国一样，在历史上的任何一个时期，均存在着地区发展不平衡现象。改革开放以来，虽然各地经济均以快于改革前各自的速度增长，但是，由于各地经济增长速度快慢不一，区域经济发展不平衡现象有所加剧。（见下表）1978—2003年，东部区内生产总值占全国的比重由50.6％上升到58.5％，上升7.9个百分点；中部的比重由29.3％下降到24.6％，下降4.7个百分点；西部的比重由20.1％下降到16.9％，下降3.2个百分点。
我国地区差距具有区域上的多层次性和内容上的多侧面性的特征。从区域上来看，地区差距既存在于东、中、西部之间，也存在于南、北地区之间，还存在于同一省、市、区（以下简称省区）不同的市县之间；不仅存在于欠发达的省区内部，而且存在于发达的省区内部，甚至存在于像北京、上海、天津这样的地区内部。2003年，东部地区人均GDP为16306元，中、西部分别只有7775元和6217元，东部是中、西部的2.6倍和2.1倍。同年，南部沿海地区人均GDP为18287元，北部沿海地区为14021元，南部沿海是北部沿海的1.3倍。2002年，陕西关中地区人均GDP为6759元，陕北人均为4339元，陕南人均为3302元，前者是后两者的1.6倍和2.0倍。同年，广东珠江三角洲地区人均GDP为34295元，山区县人均只有6558元，少数民族县只有4477元，前者分别是后两者的5.2和7.7倍。2003年，北京城镇居民人均可支配收入为13882元，农村居民人均纯人为6496.3元，前者是后者的2.1倍。
从差异的方面看，地区之间不仅存在着经济发展差距，也存在着社会发展差距。换言之，地区之间在教育、医疗、人均期望寿命等方面，也存在着明显的差异，如城镇服务设施，东部占全国的45％，西部占20％；农村社会保障网络，东部占45％，西部占12％；1998年全国国有企业专业技术人员东部占51％，西部占17％。
事实上，人们所感受到的地区差距要比上述数据所反映的大。这是因为人们所感知的地区差距的大小既与所比较的区域及其规模有关，又与所选定的指标有关。如果选择最发达的地区与最落后的地区相比，那么，人们将看到悬殊的地区差距。如2003年，上海人均GDP高达46718元，而贵州只有3603元，前者为后者的13倍。
当然，如果将流动人口的影响考虑进去，地区差距水平会有所下降。据估计，2000年，如考虑到人口流动的影响，上海人均GDP将下降18.5％，北京将下降17.7％，广东将下降16.3％，浙江将下降4.7％；四川人均GDP将上升8.3％，江西将上升9.1％，安徽将上升7.0％，贵州将上升3.3％。
然而，无论如何，地区差距不仅存在而且水平较高，是一个不争的事实。地区差距的存在及其扩大，使人们尤其是中西部地区的人们产生了对于“两个大局思想”的怀疑，这业已成为地区关系紧张的重要因素之一。
东西部差距的日益扩大造成了许多不良后果。西部地区的资源、人才不断流向东部地区，挖空了西部地区发展的技术和物质基础；西部地区的贫困问题难以很快解决，而返贫现象又迅速扩展；西部民族聚居地区的少数民族生产水平难以提高，生活质量也难以上层次；西部地区的不发展还给国内民族分离主义和国际侵略势力造成了可乘之机；西部地区的不发展影响到东部地区的发展，东部地区的资源过量开发造成资源近乎枯竭，东部地区的某些优势产业由于人员工资上升、地价房价高涨等因素而面临困境，优势地位逐渐失去。
总体看，东西部差距的扩大对国家经济的发展和现代化进程直接带来不利影响，对社会政治稳定、民族团结、国防安全也会产生消极后果。中央发现东西差距扩大的严重后果，及时进行地区发展战略的调整，作出实施西部大开发的战略决策，这反映了全民族实现共同富裕的根本愿望和要求。
2．针对地区差距实施西部大开发战略
开发大西部是中国实施现代化总体战略的重要组成部分。西部大开发战略是在我国市场经济条件下，在国家综合国力日益增强的前提下实施的地区发展战略。这一战略要求国家在战略重点向西转移的过程中，要把资本、技术和先进设备优先投放到回报率较高的地段和产业，不是平分资金，平均布点。这一发展战略在强调重点开发西部的同时，对东部的发展提出了更高的目标，对中部的发展也采取了许多重大措施，因此，它是推动全国经济全面发展的战略决策。国家在实施梯度推移战略中就确定，时机一旦成熟，战略重点要向中西部转移。不过由于条件尚未成熟，这种转移工作经过20年的东部大开发才提到议事日程。在东部优先发展期间，西部的发展并没有停滞，国家对西部的发展也采取了一些重大措施。
从十一届三中全会到党的十二大，中央对地区发展的总方针是东部优先，带动西部。1978年邓小平在谈到一部分地区先富起来的时候，就强调富起来的地区带动其他地区。1986年邓小平强调，沿海和东部先富起来这个方针是正确的，但有义务带动和帮助落后地区的发展。1988年邓小平在讲到“两个大局”时又强调沿海地区要带动内地更好地发展。1992年他在南巡讲话中强调，一部分地区有条件先发展起来，一部分地区发展慢点，先发展起来的地区带动后发展的地区，最终达到共同富裕。如果富的愈来愈富，穷的愈来愈穷，两极分化就会产生，而社会主义制度应该而且能够避免两极分化。这一时期，国家的重点项目主要投放在东部，但西部也有相当多的项目开始动工。在扶持少数民族地区、边疆地区和贫困地区方面，国家给西部较大的投入，使许多地方的人民实现了温饱，并向小康道路迈进。特别是在基础设施的建设上，尽管西部的速度慢于东部，但铁路、公路、民航、水运都有较大的发展。西部的乡镇企业在这一期间也异军突起，占有西部经济的半壁河山。
从十四大到1999年，中央对地区发展的方针是东部优先，兼顾西部。这期间，我国正式确定建立社会主义市场经济体制。本来，改革开放以来市场机制在东部已经形成，而这期间东部乘发展市场经济的机会名正言顺开始了又一轮新的发展周期。东部大部分省区都以10％以上的速度在增长，乡镇企业的增长速度有些年份竟达到80％以上。城市建设和交通通信都有了突飞猛进的发展，东西差距快速扩大。这期间，东部的高速和超高速发展也带来了许多问题，如能源、原材料的严重不足和盲目上马形成地区经济结构的趋同。特别是一度出现了通货膨胀和市场疲软共存的现象，相当于资本主义市场的所谓“滞胀”现象。在这种情况下，人们批评梯度推移理论的呼声越来越高。一些人提出反梯度推移理论，认为生产力水平的差异不一定决定经济开发的顺序，经济水平较低的地区可以通过引进先进技术进行大规模开发，改变落后面貌，缩小与发达地区之间的差距。国家在“八五”和“九五”期间在中西部安排了许多项目，尤其是几条铁路的新建、扩建，三峡工程的上马，新疆油田的扩大开发，陕甘宁青电力工程的新建、扩建，西部许多省区对水土流失和大江大河污染的治理。1993年。国家计委对西北地区的经济发展提出过规划报告，强调要抓住当前有利时机，加快西北地区的资源开发、铁路建设和口岸建设，扩大西北的对外开放。这一切表明，国家的地区发展战略对东部的优先不是绝对的，兼顾西部已成为当务之急。由于国家兼顾了西部的发展，这期间有一些经济发展指标出现了西部高于东部的现象，例如乡镇企业在“八五”期间，中西部增长速度平均高于东部。在基础设施建设方面，西部也有了较快的发展，1994年西部地区的铁路营运里程达1.3万公里，公路营运里程达34.8万公里，分别占全国的24％和31％。兰新铁路复线、宝中铁路、黔贵铁路、塔克拉玛干沙漠公路及新疆、西藏的光缆通信设备都是在这期间投产建成的。
西部大开发战略是党的第三代领导集体做出的重大决策。江泽民总书记在1996年就强调从“九五”开始要更加重视支持中西部地区经济的发展，要缩小地区差距，中西部地区要适应市场经济的要求，加快改革开放步伐，充分发挥资源优势，并且提出了包括中央财政转移支付、优先安排资源开发和基础设施建设项目、鼓励到中西部地区进行投资、理顺资源性产品价格体系等措施。西部大开发战略是1999年正式确定的，同年6月9日江泽民在中央扶贫开发工作会议上提出，现在加快中西部地区发展步伐的条件已经具备，时机已经成熟，在继续加快东部沿海地区发展的同时，必须不失时机地加快中西部地区的发展。从现在起，这要作为党和国家的一项重大的战略任务，摆到更加突出的位置。6月17日，江泽民在西安举行的“西北五省区国有企业改革和发展座谈会”上就加快中西部地区发展发表了重要讲话。他指出：现在我们正处在世纪之交，应该向全党和全国人民明确提出，必须不失时机地加快中西部地区的发展，特别是抓紧研究西部地区大开发。江泽民强调，加快开发西部地区，对于推进全国的改革和建设，对于保持党和国家的长治久安，是一个全局性的发展战略，不仅具有重大的经济意义，而且具有重大的政治和社会意义。1999年10月国务院总理朱镕基在甘青宁考察工作期间，全面系统地阐述了西部大开发的意义和政策及优先发展的领域。他指出，第一，要进一步加快基础设施建设，这是西部大开发的基础；第二，要切实加强生态环境的保护和建设，这是西部大开发的根本；第三，要积极调整产业结构，这是西部大开发的关键；第四，要大力发展科学和教育，这是实施西部大开发的重要条件。
根据中央领导同志的指示精神，党中央和国务院作出了关于西部大开发的一系列重要决定，党的十五届四中全会通过的《中共中央关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》中指出：“国家要实施西部大开发战略。”中西部地区要从自身条件出发，发展比较有优势的产业和技术先进的企业。促进产业结构的优化升级。东部地区要在加快改革和发展的同时，本着互惠互利的原则，通过产业技术转移、对口支援、联合开发等方式，支持和促进中西部地区的经济发展。2000年是西部大开发战略实施的第一年，国家计委和其他各部委着手制定西部大开发的战略规划和各项产业的发展规划，西部各省市区都已紧锣密鼓地掀起了开发热。国家为西部大开发确定了十个重大项目，全国各地都在抢抓西部大开发的机遇。东部和中部地区一方面在发挥自己的发展优势，另一方面在寻求东西合作、中西合作的项目和途径。
党的十六大对西部大开发的政策进行了科学的、全面的阐述，并对东、中、西部如何实现协调发展进行了科学的规划。指出中部地区要加大结构调整力度，推进农业产业化，改造传统产业，培育新的经济增长点，加快工业化和城镇化进程。东部地区要加快产业结构升级，发展现代农业，发展高新技术产业和高附加值加工制造业，进一步发展外向型经济。鼓励经济特区和浦东新区在制度创新和扩大开放等方面走在前列，支持东北等老工业基地加快调整和改造，支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业，支持革命老区和少数民族地区加快发展，国家要加大对粮食主产区的扶持。这些论断对三大地带经济的协调发展作出了长远规划，并没有因为实施西部大开发战略而忽视中部和东部的发展。根据中部的经济发展水平和资源特点，把结构调整、农业产业化、改造传统产业、培育新的经济增长点、加快工业化和城镇化作为发展重点。这正是中部地区经济发展中出现的新问题，也是实施第三步战略目标的必然选择。针对东部地区经济发展水平较高，距离现代化门槛较近的现状，中央没有采取削弱东部，发展中、西部的方式，而是继续推进东部地区向现代化加速发展，支持东部地区提前进入现代化。中央特别对经济特区和浦东新区的建设提出了更高的要求。同时中央在地区发展战略上，还注意到一些特殊发展区域和产业发展重点。这些指导思想和方针政策，有利于调动全国不同发展水平地区的积极性，便于各经济地带根据自己的实际情况，大踏步地向现代化目标迈进。
十六大报告特别强调，要加强东、中、西部经济交流与合作。实现优势互补与共同发展，形成若干各具特色的经济区和经济带。对东、中部而言，支持西部大开发绝不是负担，而是机遇。西部大开发战略，也是东、中部的发展战略。东部经济发达地区要从经济上对西部的对口支援、产业转移为主，扩大到智力扶贫、科技服务、企业合作等多种形式。特别是要加大东、中、西部的人才交流、教育交流力度。一方面，西部要积极吸引东、中部人才参与西部开发；另一方面，东、中部要积极为西部提供各类人才培训，在高校招生上进一步扩大西部的比例，为西部和少数民族地区干部提供学习和挂职锻炼的机会。东、中部的科技优势，要同西部的资源优势、市场优势有机结合起来，形成若干各具特色的经济区和经济带，真正实现优势互补、东西双赢。
西部大开发战略实施以来的丰硕成果，向我们初步展示了一个开放的、现代的、积极进取的西部新形象。党的十六大高瞻远瞩，总揽全局，制定了一部科学的、全面的宏伟战略。我们有理由相信，经过几代人的努力，在不久的将来，一个山川秀美、经济繁荣、社会进步、民族团结、人民富裕的新西部，将展现在世人面前。
三、缩小差距构建地区和谐
面对地区差距继续扩大的新形势和新特点，必须采取切实有力的措施缩小地区差距，最大限度地实现地区和谐，为国家实现全面建设小康社会和本世纪中叶达到中等发达国家的目标创造社会和谐的基础。
1．继续调整区域发展战略
国家目前区域发展战略的总方针是实施西部大开发，促进中部崛起，推动东部率先实现现代化。这一总方针对调动三大地带现实经济资源具有重要的指导意义。而这一总方针的实施显然并不能完全缩小地区差距。因此，在这一总方针的统筹下，要对地区发展战略继续进行调整。在发展速度上，对东部的高速增长速度应当采取降温措施，使其更加符合国家宏观调控的政策。而对西部的增长速度适当放宽控制，因为西部基数小，增速加大，增量仍然较低，一般应按10％—20％的两位数增长。在地区发展政策中，还应看到大地带内部经济发展的差异。要着力解决大地带内部二元分化的问题，也就是发达地区与欠发展地区的矛盾。同样是西部，甘肃、青海、西藏的发展水平与四川、重庆、云南的发展水平差异很大，因此，在大地带内部也要协调发展水平，缩小内部差异。同样，东部地带各省区之间的差异也很大，广东、辽宁、河北和山东就出现了较大差别，因此，在东部地区也应当进行战略性调整，扶持一些比较后进的省份赶上发达的省份。此外在地区发展战略上，还要有沿海地区和边疆地区的概念，一般是沿海地区发达，边疆地区落后，应促进边疆地区的发展。在区域发展战略上，还应树立少数民族地区与非少数民族地区发展的区域概念，要大力扶持少数民族地区的发展。在实行东北等老工业基地振兴战略的同时，要把东北以外的老工业基地也纳入全国计划，尤其是中部、西部和一些老工业基地也有很大的改造难度，需要中央采取有关政策措施，才能完成老工业基地的调整和升级。总之，为了实现地区之间的和谐，必须对各个地区的经济发展水平、自然历史状况进行具体分析，制定更为具体的地区发展战略。按三大地带进行经济发展的布局，是比较笼统的一个概念，地区发展战略应有更为具体的分类和设计。
2．扩大西部地区产业发展重点
在实施西部大开发战略中，国家确定基础设施建设、农村发展、教育发展、生态环境为四大发展重点。连续几年的发展，西部地区的基础设施建设、农村发展确实有了较大的改观，这两个方面与东部的差距依然存在，还需大力发展。相比之下，对农业和农村的支持力度仍然不足，所以，西部地区农村和农业的发展问题仍然突出，发展水平很低。因此，在西部大开发的发展重点上，要更加突出农村的发展，着力解决“三农”问题。目前，西部地区在建造城市形象工程方面投资很大，浪费也很大，应当削减这类工程的开支，将之转移到农业领域。在国内产业大调整的过程中，西部地区的有些产业显示出了它的落后性，尤其是信息产业、文化产业、高科技产业和先进的制造业，这些是发达地区推动经济发展的支柱产业，而西部却缺少这样的发展支柱。因此，在产业的发展重点上要重新作出设计，大力推动西部地区新型产业的发展，通过做大做强西部地区新型产业，全面提升西部地区经济实力。此外，国家在产业发展中应当调整西部地区的资源价格，西部地区的电力、天然气、金属矿产品仍然存在着价格偏低的情况，特别是产地和销地出现不平衡甚至倒挂状态。要通过调整能源和资源价格为西部的发展提供资金保障，在价格调整上，应将产地和销地的档次拉大，特别是西部地区电力、天然气、石油在西部的销价应当较低，而在东部地区应保持较高的水平。
3．鼓励发达地区的技术人才和新型产业向中西部地区转移
目前，地区经济发展的差异已经不是政策形成的差异，而是生产要素集聚的差异。在东部地区和国内较发达地区都集聚了大量的人才、技术和新型产业，而落后地区的人才、技术和资本等生产要素却很缺乏，还存在快速流出的倾向。西部大开发以来，东部的一些产业也向西部有一定程度的转移，但大多是传统产业和房地产，这种转移趋势加重了西部地区城乡的工业污染。而先进技术和人才向西部的转移远没有发生明显的变化，倒是西部的知识产权成果和高新技术产业向东部地区转移。因此，为解决东西部地区之间的差异，要把东部对西部的支持和国内产业结构调整的重点放在对生产要素的调整上，也就是在优化西部地区环境的基础上，使东部地区向西部及落后地区输送人才，转移技术，增大资本投入，转移新型产业。通过生产要素的转移，提高西部地区各类产业的核心竞争力，促进西部地区经济快速增长。
4．着重提高西部地区人力资源质量
西部地区和一些落后地区同发达地区差距拉大的一个重要因素是人力资本的差距。东部地区通过国家实施的特殊政策，引进了大量的国外人才和国内人才，西部地区的优秀人才和熟练人才在东部地区创业的比例很大。西部地区由于经费的短缺，劳动力的再教育基础十分薄弱，所以劳动力资源的素质很低下。特别是西部农村，还有相当多的文盲和半文盲，青年一代完成了初中义务教育后就直接参加了各类生产劳动。西部的工业企业和制造业技术人才短缺的情况更为严重，有的引进了外国的先进设备因为无人操作而停工停产。西部的经营管理人才更为短缺，这同东部形成了鲜明对比，同样的经济资源和生产力要素，在东部人的精明管理下就能发挥重大的经济效益，而西部落后的管理人员和方式使本该赢利的企业变为亏损。因此，缩小地区差距，重在提高落后地区人力资源质量，把劳动力的继续教育放在重要位置，同时要在国内外广招人才，改变人力资源的结构。优秀的人力资源是推动经济增长的最核心要素，缩小西部与东部的差距，要改变西部人力资源的落后状况，全面提高劳动者的综合素质，使西部真正成为技术人才、管理人才、熟练工人和研发人才聚集的高地。这样才能从人力资源这一最重要的生产力方面，促进西部经济的全面振兴。
5．加大资本进入西部地区的力度
东部地区由于国家的特殊政策，大量资本和资金涌入东部，同时形成了外资进入东部的惯性，资本的集聚是东部快速发展的一个根本性因素。20世纪80年代到90年代之间，东部四个经济特区65％的资本是全国各地进入的，35％则是外资进入的。到2000年，中国的外商直接投资保持在500亿美元左右，90％都进入了东部。由此可见，不改变资本进入的态势，西部同东部的差距是永远不会缩小的。因此，在解决地区和谐上，要创造东西部吸引进资本的平衡条件。一是国家要向西部布建更多的大型公共工程，包括生态工程、铁路、航空、高等级公路建设工程，创意性主体游乐工程，以这些大型工程带动国内资金的进入，吸引国外资金的投入。这种做法在东部发展中已取得了成功，在西部开发中应当继续沿用。二是着力加强产业结构的调整，在西部布建更多吸引国际资本的产业。目前，资本主义国家正在进行产业结构大调整，一些资源开发型产业、传统制造业，特别是纺织业正在向国外转移，要继续对这些产业进行投资立项，以吸引外资大踏步进入西部。同时，还要看到信息产业、新材料产业、新能源产业、生物工程在发达国家也趋于饱和，向外转移的速率也在加快。在西部产业发展中也要大力发展这类新型产业，加大对外资吸引的强度。
6．着力解决西部地区“三农”问题
中国的农村、农业、农民问题仍然是一个突出问题，西部地区“三农”问题显得尤为突出。国家特困县有90％在西部，目前全国2600万绝对贫困人口，有1500万集中在西部，少数民族聚集的贫困地区有60％以上集中在西部地区。西部地区和东部地区的农民收入也显示了很大的差距。2004年，东部地区的广东农民人均纯收入为4366元，江苏的农民人均纯收入为4754元，上海为7337元；而西部地区的甘肃为1852元，西藏为1861元，陕西为1867元，只有四川达到2580元，东西部差距在2倍到3倍之间。解决西部“三农”问题可以采取多种方式。一是继续贯彻落实对农民少取、多予、搞活的方针政策，在西部将免征农业税的政策落实到所有农村，对退耕还草还林的粮食补助和资金补助要切实落实到农户，对西部农村的困难救济政策也要落到实处，把救济金安排到乡镇、村社和农户。二是要大力推进西部农村各类产业的发展，加快农村产业化步伐，当前要在优质高效农业、观光旅游农业上加大投入。还要根据西部农村的资源分布，兴办资源型工业产业，大力推进西部特色农业的发展。通过启动西部的产业来提高整个西部农业的发展水平。三是要加快西部城镇化步伐。中央政府和地方政府都要为西部的城镇化增加投入、安排项目，国家高等级公路、铁路、机场建设都要更快地促进周边农村向小城镇发展。四是要加强扶贫扶智工程。针对西部劳动力素质低，文盲半文盲集中和现代科学技术不发达的情况，要把西部发展的希望放在人口素质的提高和人力资源素质的提高上。要加大对西部地区教育的扶持力度，力争使西部农村的义务教育全面落实，城市普及高中教育和中等专业技术教育。对在职职工的再教育更要加大投入，以人力资源的提高，逐步提升西部地区的竞争力，推动西部经济社会全面发展。
7．加强对少数民族地区的扶持力度
国家对少数民族地区的政策在西部已经产生了巨大成就，无论是西藏、云南、宁夏还是甘肃的一些民族自治洲、县，每年都能够得到相当数量的针对民族地区的扶持资金，从而使民族地区的基础设施建设、生态环境、文化教育都逐步得到改善。但是，西部少数民族地区经济基础十分薄弱，制造业不发达，各方面的扶持资金远远满足不了开发的需求。因此，要解决东西部差距，着眼点之一就是重视西部少数民族地区的发展。一是要继续贯彻落实对少数民族地区的扶持政策，加大对少数民族基础设施建设、生态环境建设、文化教育发展和农业发展的项目支持和资金支持。二是要在实施国家重大战略上把西部少数民族地区尽可能纳入发展的重点范围，如南水北调，西气东输，西电东送工程和重大生态环境建设项目。像长江源、黄河源生态项目，这些项目的实施都要考虑少数民族地区人民应得的实惠。三是扶持民族地区的特色产业，针对民族地区的自然资源、农牧业特点和民族风情，大力扶持具有民族特色的产业，特别是文化产业、民族工艺制造业，用特色产业促进民族地区的发展。
8．坚持以改革促发展的方针
西部地区城乡的发展普遍滞后，体制对经济社会发展的制约还很大。因此，要通过深化改革，搞活机制，提高西部的造血功能。一是要深化企业改革，要按现代企业制度要求加大企业资产重组的步伐，使西部地区的优势企业走规模化、集团化的道路，有条件的还要建立上市公司和跨国集团。中小企业要走股份合作制的道路，加快职工身份的置换，全面优化资产结构，增强企业的活力。二是要继续调整所有制结构，大力发展非公有制经济。东部一些省区非公有制经济的比重占到60％—90％之间，而西部地区非公有制经济在工业领域总体上不足30％。因此，要继续改变工业领域国有经济比重过大的状况，加大企业改制的步伐。一些中小国有企业，有条件的可以通过资产重组变成非国有经济。新建企业一般不搞国有经济或国有控股经济。在第三产业领域要加大新型非公有经济的发展，同时在一些国有垄断行业，要逐步打破垄断，让非公有经济加入垄断行业竞争。大力发展非公有经济，以利于西部地区经济的发展。三是要加大管理体制的改革。西部地区的落后往往由于管理体制的落后和人才的短缺，所以，在各个产业领域要着力改革管理体制。要切实转变政府职能，实现政企分开。政府要为企业的发展提供多方面的服务，创造优势发展环境；企业则要发挥自己的独立性和创造性，不断提高自己的竞争力，创造品牌，开拓市场，提高发展水平和质量。企业内部也要进行人事制度、职工制度的改革，全方位形成促进企业发展的激励机制。西部的整个城市还要加强城市管理制度的改革，精简机构，提高效率，推行电子政务和电子商务，不断提高城市管理水平，按照资源节约型和学习型社会的目标对城市进行有效的管理。
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