对于袁世凯试图恢复帝制的评价有三种立场值得关注：
第一，将辛亥革命要实现的民主共和制定为历史的必然，通过将欧美的民主主义与辛亥革命叠合在一起的“道德”标准，视洪宪帝制为辛亥革命的反动。
第二，从20世纪中国政治史的连续性中重新评价袁世凯的帝制。这一观点以陈志让为代表，他认为面对中国积弱的局面，近代中国的领导人都有一种图强的共同愿望，这便是帝制所确立的政治和法律纲领仍以威权主义为特征的主要动因。
第三，杨格（Ernest P.Young）认为洪宪帝制具有“近代性色彩”，因为袁世凯的帝制至少在三个方面区别于旧有的王朝体制：首先，不管进行了什么样的操作，袁毕竟是由国民大会“选出”的皇帝。如果忽视“民意”，也就称不上是皇帝。经过辛亥革命，“民意”取代了“天命”。其次，帝制是以“立宪君主制”的形式出现的。不管起草什么样的宪法，君主的权限都要受到法律制约。这一事实可以从戊戌变法到20世纪初期立宪君主制的尝试、辛亥革命后制宪事业的延长线上来理解。再次，袁世凯决意废除传统王朝固有的制度与习惯，其中包括后宫制度和叩头、宦官制度等。这一评价暗示了帝制运动不能仅仅被视为反动派的复活，而是时代情况的反映[314]。
洪宪帝制所象征的理想只能是一种幻想，它和宪政主义、法治主义一样，只能作为当时中国的一种“平衡性”观念。尽管它试图以共有化的仪式来表现，但作为一种抽象的观念而存在，或许更易于为人所接受。对于袁世凯而言，对现实的批判与妥协都不过是一种应时而变的权谋，但他最终选择以彻底观念化的帝制来实现这些权术，确实是个难解之谜。
袁世凯称帝基本上是一个政治史、法律史事件，而不是思想史意义上的事件。在这个运动中，知识者（旧式的与新式的都包括在内）不过是沾上一点边罢了。不过，由这个运动所提出的争论、主张、拥赞乃至鞭挞，却可以清楚地觉察到一种保守的政治思想风格。列文森将袁称帝解释为反现代化式的保守主义，并称之为“反现代化者的一种奋不顾身的反动[315]”，而杨格认为袁世凯的帝制运动是“现代化保守主义”的一个例子：它是对1890年代以来形成的新问题的一种反应，就是将传统的一些因素重加界定。帝制运动只是操纵一些传统的象征与仪式，而不信持这些仪式象征的内在意义。袁世凯一直想在激进与保守之间寻找平衡，而洪宪帝制就是这种平衡原则的结果[316]。
一个共识
袁世凯主政的民国初期（1912—1916年）依然是中国政治的分裂时期。国内的政治对抗接连不断，僵局难破。与革命运动相伴而生的一个重要力量是新兴的民族主义，它的核心内容是政治性的，即中国应该如何应对帝国主义的政治与经济入侵。在这场较量中，中国有两种选择：一方面，部分知识分子和官员坚持在官僚体制外的精英分子中重建权力，并且在国民政府中集中权力；另外一个策略是巩固和拓展政治改革的社会基础。相应地，这一时期的重大政治事件都处于两种倾向的冲突之中：社会精英要求政治参与的热潮和袁世凯的重建集权政府的努力。作为袁世凯集权主义的理论根据，1914年3月20日，袁世凯在提交给约法会议的咨文中说：
施行约法为一时期，而施行宪法当别为一时期也。……当知施行约法为国家开创时代之所有事，即与施行宪法为国家守成时代之所有事者，截然不同。夫以吾国领土之广，人民之众，国家财政，人民生计，复日趋于困穷。加以纪纲废弛，法制凌杂，行政之秩序既纷若乱丝，地方之情形尤危若累卵。积以上种种险象，几于不可终日。而溯由来，仍无非约法上行政权薄弱之所致[317]。
集权主义的倡导者在民族主义的旗帜下获得信心与支持，为了阻止外敌入侵不得不加强政治权力，并且新的挑战需要权力的空前集中。另一方面，民族主义、要求参政的自由主义以及对独裁体制的效率的寻求，也一直影响着集权的程度和方式[318]。
清末民初时期，通过扩大政治参与而进行的民间力量动员无法建立一个强大的政权。建立代议制被认为是士绅阶层将其诉求合法化的最佳途径，同时，这些机构也能加强士绅的力量从而与国家和下层农民对抗。但是，整个社会，包括出身士绅的政治领袖们，最终的目标仍然是国家的统一和富强，这是各种诉求在为自己辩解时都不得不承认的一个大前提。
无论是作为清朝的总理大臣、共和政体下的总统，还是洪宪王朝的皇帝，袁世凯始终认为自己是建立一个强有力的中央集权国家的合适人选。像张之洞一样，袁世凯是一个民族主义的官僚，但缺少原则性和统一性。
像张謇一样，袁世凯支持宪法和自治，但只是作为制胜途径和融资手段来加强国家力量，而不是为了这些事务本身。与历史学家处理史诗断片的方式类似，袁曾亲手销毁了一些洪宪帝制文件，他是悔之晚矣，毁之晚矣。
洪宪帝制的过程表明，袁世凯是在盲目地与不可避免将要消灭他的力量合作，虽然苦于其不真实性，但他必须做皇帝，一个不受天意左右，而是听命于民意的皇帝。袁虽见弃于世人，但在他身后却涌现出众多秘密的效仿者，为这个摇摇晃晃的国家寻找力量。
从1912年11月起，袁世凯开始集中精力重新获取对地方的控制权，尤其是通过控制税收的方式。尽管他以任命地方官的方法试图控制那些其势力范围之外的省份，结果仍然收效甚微。要维持军饷，偿还政府外债，袁世凯每月至少需要2300万元，而财政收入却只有区区的800万元。现实是，没有一个省向北京上缴田赋，大部分的厘金、盐税都被地方政府控制着[319]。当时的税收体制已危如累卵，而争论却从未止息。
1912年秋，袁世凯试图建立国家与地方分立的税收体制，即在地方政府中植入一个独特的国库体制，这种做法在晚清时就已被采用。当时的情况是，各省一直谎报财政收入，并常常无视中央的压力而拒绝提供财政支持，北京政府的做法是在各省政府中派驻中央任命的税务专员。事实上，国家与地方分立的税收体制仅仅是书面形式的改革。即使是江苏这种与北京关系密切的省份也计划不向北京政府移交税收，与之类似的省份还有四川，在毕恭毕敬地按照要求将税收分作国税与省税之后，却并没有向中央政府上缴任何税收[320]。
在1914—1915年间，袁世凯最关心的是创造一套行政系统，并牢牢地掌握全国税收。在这个过程中，他搁置了许多其他的社会改革计划。这使他很快失去了群众基础，于是他努力从历史中找寻一些象征来强化他逐渐削弱的政治吸引力，而他用以扩大群众基础的手段竟是传统仪式，而不是新的社会政策。政治会议对祭孔和祭天的解释是：“民智未开，恢复古制将是挽救辛亥革命以来显著的道德没落的一个切实办法[321]。”
尽管袁在辛亥革命期间灵活机动地以共和主义者的姿态示人，但之后的政治争斗坚定了他的另一种判断：民众倾向于保守并钟情于君主制。北京的官员、政界的元老以及国会议员们都投身于共和制，可是对这一制度却是普遍的无知，仅仅是京城之外几公里的普通大众也把总统当作皇帝的新称呼而已。在1914年5月1日发布的《大总统布告第一号》中，袁世凯提出“议会政治之万不宜于今日之中国”之命题，从而为他所主张的建立以行政权为中心的国家体制作了一个注解：
国家处开创之时，当多难之际，与其以挽救之责委之于人民，委之于议会，其收效缓而难，不如得一强有力之政府以挽回之，其收效速而易。所谓易则易知，简则易从也。况人民政治知识尚在幼稚时代，欲其运用议院政治，窃恐转致乱亡，此以现在时势及风俗习惯证之，而知其应含有特性者也[322]。
民意不可违
在官场浮沉多年的经验既是一种自信，也是一种负担。袁世凯不愿接受作为强大领袖的惨淡失败：他属于一个旧的时代，还不能从根底里去批判旧日集权策略的严重缺陷。为此，他选择君主制以适应大众的心理，并且把它当作获得权力支持和舆论支持的手段。新式政法观念的流行对袁氏亦产生了影响，事实上，袁世凯一直在寻求“公意”的支持。
袁世凯如何向那些立场坚定的代表们释放善意呢？在这个问题上，他更多的是延续传统的方式处理人际关系：广施恩惠。与同时代的新式政治领袖一样，袁世凯也不得不尊重人民主权的理论。在1914年初袁世凯正式取消国会以前，他曾表示过对民国宪政化的另一成果——中华民国国会的态度。1913年4月8日，中华民国第一届国会举行。梁士诒代表袁世凯致词说：“我中华民国第一次国会正式成立，此实四千余年历史上莫大之光荣，四万万人亿万年之幸福。世凯亦国民一分子，当与诸君子同声庆幸”，并高呼“中华民国万岁[323]！”
在建立独裁统治和寻求帝制的过程中，袁世凯试图将权力限制在一种“后帝制”的政治秩序中，这种秩序要求权力直接对公意负责。因此，他不得不对公意采取一种实用主义的理解，并以此为他的目标服务。在袁世凯眼中，“民意”一词仅仅在它代表多数守法公民的意愿时才有价值。1912年9月9日，袁世凯曾通电劝告各政党：
我国政党，方在萌芽，其发起之领袖，亦皆一时人杰，抱高尚之理想，本无丝毫利己之心，政见容有参差，心地皆类纯洁。惟党徒既盛，统系或歧，两党相持，言论不无激烈，深恐迁流所及，因个人之利害，忘国事之艰难。方今民国初兴，尚未巩固，倘有动摇，则国之不存，党将焉附[324]？
袁世凯的逻辑是，守法公民的意愿乃在于追求和平与安宁，政治党派的存在也应以这一目标为前提——人民绝不会同情那些少数狂暴的煽动者，这些人只对破坏和恶作剧感兴趣。
袁世凯的政府正在为代议制体制而争论不休，与中国第一大党国民党的斗争亦胜负难料，因此，他的上述认识是必不可少的政治清醒。事实上，他本可以站在自私和狭隘的立场解散那些日益强大的反对者，但他并没有立即付诸行动。在这件事上，袁世凯是清醒的，认识到这一点非常重要，正如太炎入京被禁，却仍可讲学；而帝制失败后，袁氏也并未问责于杨度。
社会上总是存在着对政治事务迟钝的、静寂无声的大众，他们并不知自己被那些活跃的社会组织和民众代言人所代表，甚至民选的代表们亦普遍地被忽视。但是，为了安抚民众的情绪，为了组织和建立权力基础，袁世凯并没有破坏这种等级森严的社会和政治结构。相反，正是那些无权无组织的大众，那些缺少话语力量的大众，吸引了无数为民请命的官僚政治从业者。几乎所有的观点都可以归因于人民的意志，于是，对于合法性的宣称也可以建立在这种归责思维之上，凭借这种民意机制也可以建立法统。
相应地，1915年的帝制运动就被设计成民情上达的结果，这一运动通过诉诸根深蒂固的习惯来赢得人们对袁大总统的支持。洪宪帝制的目标是建立一个更强大更进步的中国，同时，创造出一种更为稳固的立宪体制。
28岁就成为驻美大使的顾维钧对袁世凯十分了解。在他看来，中国内部已经分裂为对立的两派，一派是旧式的文人，一派是受过西方教育的留学知识人。如何在保守派和激进派两派之间寻求一条中庸之路正是问题的关键所在，但是无论如何，只有一个强大并且统一的政府才能确保中国的自由[325]。
帝制运动反映了中国人的某种现实需要：政府应该把国家团结起来，壮大实力，发展福利，并且帮助人们发泄强烈的爱国情绪。1913年10月25日，袁世凯直接通电各省都督、民政长，要他们对《天坛宪法草案》逐条讨论（按照《临时约法》的规定，袁世凯无权介入立宪）。浙江朱瑞向屈映光回电说：“吾国现状非有强有力之政府，必不足以振兴内治，抵御外侮。欲有强有力之政府，则断不可使行政权横受国会束缚[326]。”这表明当时的共和制并非人人爱戴，在运行的过程中仍然受制于“脆弱”的政治现实，尤其是“脆弱”的北京政府。
共和民主制与中国的暧昧关系集中体现在总统袁世凯身上。在1912年，新的社会风尚对政治党派和代议制的兴趣并非建立在广泛的认同之上，如个人权利的至上性，对思想与行为多样性的容忍，对行政权、立法权由选举产生的信念等。事实上，这些经常被宣传的观念甚至连社会精英都并未接受。1911年4月29日，袁世凯在参议院的一次演讲中说：
士卒多昧服从之谊，人民鲜知公共之益，空谈者偏于理想，营私者多牟权利，循此不变，必将纪纲废坠，法度荡然，欲保障人民之生命财产而不可得，尚敢侈言铺张乎[327]？
民国之初的兴盛完全归功于对共和制的实用主义调整，这种“外国模式”前途未卜，或者说，方向不定。它只是临时性质的替代品，用以避免社会的瓦解和政治的失控。事实证明，仅仅依靠精英分子的动员很难形成有效的力量来移除西方在中国的强大势力。一旦以国家独立作为目标就不得不走向集权之路。于是，越是深化这种改革，越会导致权力的集中。这一过程必然会导致多种矛盾：权力核心与新制度之间的冲突、官僚阶层与日益扩大政治参与的精英分子之间的矛盾，以及北京政府与地方自治势力的矛盾。
在1912年时，省份已经成为改革力量集结和反集权运动者施展抱负的一个新的中心。于是，集权与自由体制的冲突就和北京政府与各省之间的冲突交汇在一起。袁世凯的措施是坚持对中央权力的强力控制，并且视自由体制为权宜之计甚至是不切实际的歧途，这种立场使中国内部的矛盾日益激化，洪宪帝制就是这种矛盾激化的结果[328]。
对共和制的热情支持和对独裁制的猛烈抨击，都不能证明袁世凯共和国领袖的地位，他的根基源于旧式的官僚制改革，并不是任何形式的为某种政治理论所做的努力与实践。政事堂的设立表明，袁基本上把共和制当作大量无用的讨论和政治上的难作为。护法运动时，袁亦曾把南京临时政府制定的《临时约法》比作某种“灾难”。况且，一个不争的事实是，那些袁世凯的国内外支持者力挺他的原因，绝不是把他当作共和制的化身。
对于袁世凯而言，最为重要的并不是遵循法律运行的逻辑，而是某种对政治智慧的自信，即他确信自己掌握了如何造就良好的地方治理条件的方法。伴随着袁世凯阵营对地方干预的不断强化，他批评那种仅仅以好口碑为由来任命地方官的做法。在他看来，对革命事业的贡献和对政党的忠诚固然重要，但这些品质与能否更好地进行地方治理无关，而是与他的“政事堂”和他的那些私人幕僚有关[329]。
显而易见，袁世凯的尖锐批评是针对革命党人提出的。他曾直言不讳地向英国公使表达了对革命党人的不信任：“各省的都督不过是一群任性的孩子[330]。”最后，恰恰正是袁视之为孩童的亲信们葬送了他的计划。关于复辟帝制事件，袁世凯的政治顾问莫里循曾经向他发出过警告。1916年2月9日，莫里循写过一份名为《关于新近沿长江各地访问的备忘录》的报告，这篇报告发出了一个国人都熟悉的话外之音，那就是“民心不可欺，民意不可违”：
我遇见的那些人，认为轻率而不合时宜的复辟帝制运动，以及矫令推选号称“全体民意”的代表，是产生问题的根源。……在中国的每个人，久已知道那些来自各省吁请阁下登极的函电，即使不是全部，也大部系由北京的一小撮顾问准备好，发交各省，再发回北京的。当我问起冯国璋公为什么要骗总统，打电报拥戴登极时，他故意提高声音，让所有人都能听见，回答说：“因为我是奉命发出那张电报，是遵照政府方针办的。这是特派一位官员带到南京，然后以我的名义发电报回北京的。”……外国报刊发表的各省通讯，向全世界暴露了运动的虚妄。向全世界宣告因为尊重人民的一致愿望而重建帝制，是有损阁下美名和声望的一桩笑柄[331]。
最后，莫里循给袁世凯的忠告是放弃复辟帝制，并在确实查知民意之后，依宪政精神召开国会，恢复责任内阁制。
法无戏论
一个不容忽视的事实是，帝制运动是在宪政的背景下进行的[332]。那些在1915年7月公开组织帝制运动的人们都宣称，重建帝制正是宪政必不可少的预备阶段，而中国共和运动的混乱状况必然会使共和制演变成专制主义的恶魔。具有讽刺意味的是，帝制运动的鼓吹者认为独裁制度在本质上恰恰能够适应君主制的需要。只有在一个君主国中才能够实现真正的宪政；也只有宪政制度能够带领中国走向富强。这些辩解设计精巧，并且能够自圆其说。每个人似乎都会满足于一种奇特的价值混合体：传统与现代，中国与西方，帝政与宪政。
事实上，袁世凯在被推举为共和领袖时就表达过对共和政体的忧虑。1914年，袁在阐释新颁布的《总统选举法》时指出：“一国的基本法律应该反映一国的历史及人民的意向。人民的福利、国家的需要并不能只靠一些法律理论与抽象的玄想而能得到满足[333]。”杨格认为，袁世凯所运用的政治思想与现代西方的政治思想较为相近，与19世纪中国的政治思想倒相去较远。
与后来的一些政治领袖一样，袁世凯也要诉诸人民主权的理论：政治领袖直接向民意负责。因此，他像其他一些现代政客一样，给民意作灵活的解释以顺应他的目的。1913年底，袁世凯在演讲中把公意界定为大多数守法公民的意愿，但同时也认定当时国人所缺乏的正是守法的习惯：
西儒恒言，立宪国重法律，共和国重道德。顾道德为体，而法律为用。今将使吾民一跃而进为共和国民，不得不借法律以辅道德之用。余历访法美各国学问家，而得共和定义曰：共和政体者，采大众意思，制定完全法律，而大众严守之。若法律外之自由，则共耻之！此种守法习惯，必积久养成，如起居之有时，饮食之有节，而后为法治国。吾国民性最驯，惟薄于守法之习惯。余望国民共守本国法律，习之既久，则道德日高，而不自知矣[334]！
君主政体确实在人们对帝制根深蒂固的观念层面上起作用，但如果论定帝制运动的核心思想是古代的天下观念则是错误的。相反的，帝制运动的思想已提升到一个有意识地进行反省的层面。在此意义上，袁世凯的帝制只是操纵一些象征意义的事物，而不信持这些象征的内在意义。信持这些内在意义的人反而反对袁氏恢复帝制，章太炎就是这类反对者的代表。
变法、立宪抑或革命，都意味着权力的再分配，甚至扩张，其中最大的受害者是农民阶层。袁世凯本是士绅阶层出身，他支持工商业的发展，向农民释放善意而不仅仅是控制他们。他通过强化权力来实现其民族主义的目标，然而，他对社会各阶层的急迫需求却毫无贡献。
袁唯一能做的就是相信并且牺牲自己，但他的表现证明牺牲与信任都没有形成社会基础。事实上，他的一切努力仅仅是加深了人们的悲观情绪和幻灭感，我们从洪宪帝制失败后的时评中就能找到这种情绪：
会以十年回顾，深刻大书，欲国人知症结之所在，而引以为戒，俾国家者于反常之后，得少安于反常之中，而不可更有反反常之举措，以夺此垂毙之民之生机，而所谓反反常者，不必在于帝制之自为，而在于举措宜戒之一切恶例，则庶几正规可循，殷鉴不远，未必语于富强，亦足即于苟安。即此苟安之中，使国民者得延其喘息，而从政者使足以少留泽溉，俾有余晷，以斡旋于列强，以起衰而振弱，容有豸乎[335]。
从历史的角度来看，袁世凯采用的策略的确实是一种“反反常”的举措，尽管这一鲁莽决定被戴上了复活传统的冠冕[336]。
君主制并不是民众对于袁世凯的奖赏，而是抵御外敌威胁和重建国内权力秩序的一把利刃。复活君主政体的策略或许是共和主义独裁制失败的一个后果，这种失败是基于对中国“真实情况”的假定：袁世凯从未被共和制的可行性说服。1913年7月22日，袁世凯发布了一项临时大总统命令，对共和体制缺乏效率与威信提出质疑：
国家既采法治主义，庶政皆藉法律以行；而国会纷争，议案丛脞，累日不能决一条，经月不能颁一律。律文既缺，何所遵依？而国家作用，一日不能滞停，政府措施，触处动成违法。以云责任，更安取哉？……今欲济此时艰，勤求治道，条理虽多，本原惟一：首在规复政令之纪纲，建行国家之威信！此本苟拨，他复何丽[337]？
帝制的支持者经常宣称共和体制缺乏基本的民众基础，对于中国而言，它是个早产儿。在解释1914年11月的《新总统选举法》时（该法把选举程序简化为一个非常简单的仪式），袁世凯坚持认为，一个国家的基本法应该反映国家的历史和人民的情绪。这意味着人民的福祉和国家的需要不能仅仅由法律理论和抽象的思辨决定[338]。
以宋教仁为首制定的《临时约法》规定，总统有权任免政府及军事官员，只有内阁总理与外交总长由国会任免。这部约法在关于中央政府与各省之间关系的问题上却毫无触及，在当时的情况下，这一点似有深意。但是，《临时约法》也没有排除总统对地方官员的任免权。
民国之初，袁世凯试图通过任命地方官员的方式实现权力的重新配置，这一做法遭到各方的反对。于是，人们提出以国会立法授权作为宪法实施的前提条件，但袁世凯没有去寻求这样的法理支持。
而人们对袁世凯权力的挑战也披着国会这件合法性的外衣，并且总是在“共和体制”的范围之内。这些挑战往往因得到新式法律权威的支持而形成一定规模，只有南京国会的召集从宪法的角度来讲令人起疑。他们虽然在革命之初曾经向袁氏作出一些分享革命成果的许诺，但以孙中山、黄兴为首的反袁力量一直力图打破袁世凯的权力优势。激进的革命党人对妥协心有不甘，这常常使他们以食言善变的形象与对手周旋。
按照宋教仁的设计，政府的权力将会由参议院、总统、内阁和司法部分别行使。参议院扮演的是立法机关的角色，司法部则是法律的维护者，它们二者的权力似乎已经被确定好了。不确定因素在于行政部门。不出人们的预料，行政部门的权力是总统和内阁之间无数争论的开始。
责任内阁制的采纳对于宋教仁的观点来说是一个胜利，但不幸的是，这样的内阁如果要发挥作用，必须得到总统与参议院内相斗争的各派系的支持。软弱的内阁没有成为政治的缓冲地带，而成了共和制的第一个失败果实，它的失败标志着中国第一次民主尝试的结束[339]。
宋教仁也曾极力主张革命党人与作为社会中坚力量的士绅阶层紧密联合，尽管他们仅仅是少数派的社会精英，却也积极地挖掘在国家体制中的政治潜力。在与士绅阶层融合的过程中，宋教仁拥有一种奇特的风格和影响力，在此前的很长一段时间里，这些精英阶层的政治能量一直被束缚着。基于以上原因，相较而言，孙中山成为不合时宜的革命领袖，孙的阵营中有时会有如下评论：他的时代还未到来[340]。
1913年5月13日，章太炎在武昌国民党支部召开的欢迎会上作了一番演讲，他提出三点救亡之策：第一，不必过分攻击临时政府；第二，尽快选举正式的总统，众望所归者首推黎元洪；第三，组织起义同志共络会[341]。在宋教仁被暗杀、“二次革命”正在酝酿的前夜，他劝同志“妄思暴动，衅自己开，斯亦取祸之道[342]”。以黎代袁是最后的底线，合法的底线，这几乎是章太炎对共和民国满怀善意的最后一瞥。
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