制定宪法的意义远超过独立战争

    作为一个法国人，托克维尔看美国革命，有着复杂的情绪。一方面肯定美国革命获得的成就，希望法国读者理解美国民主的意义；另一方面却又忍不住觉得美国人真是幸运，握着一手革命好牌，怎么打都不会输。

    北美殖民地的革命好牌，包括了他们的敌人——英国——远在大西洋彼岸，和他们之间隔了几千公里远。也包括了他们革命之初，就获得了一个有力盟邦——法国——的协助。敌人那么远，能派来的军队那么少，而且又来得那么慢，再加上有拉法耶特侯爵（Gilbert du Motier，Marquis de Lafayette）为首的法国人投入相助，美国革命怎么会输呢？

    很有意思，托克维尔在书中甚至很少用“革命”来指称美国独立战争。这后面反映的心态显然是：唉，和我们法国经历过的相比，你们那样的遭遇、那样的变化，也配叫做革命吗？相较之下，法国的处境多么困难，面对的挑战多么严苛，抗拒的是上千年的君王传统，一度和所有近接的邻国为敌，四周的国境都被封锁了，敌人的军队随时可能跨越边界打进来。没有政府、没有资源、没有可信赖可动用的军队，什么都没有。这种困难，不是美国人能够想象的。

    也就是说，作为一个法国人，作为一个还在革命风潮遗绪中生活的法国人，尤其是一个对于“大革命”的历史抱持高度研究兴趣的法国人，托克维尔不会也不能对美国独立战争的结果，有很高的称许。美国人赢得理所当然，独立战争算不上一个了不起的历史事件。

    不用佩服美国人打赢独立战争，托克维尔告诉我们。别搞错重点。美国人值得佩服之处，发生在打赢了独立战争之后。为了对抗英国人打独立战争，十三个州临时组合起来，在外交和军事上协同行动。战争打完了，敌人消失了，看起来组合的理由也消失了，但美国人有那样的智慧、那样的勇气，在国家成立了十年后，决定全面重新思考国家成立的基本原则，重新设计国家的大纲大法，将一切暂停，花了两年的时间，聚拢了当时北美最聪明的头脑、最正直的人格，来起草美国宪法，再交付给十三州，一一投票认可通过。

    这是件比独立战争更艰难的工作，完成这件工作对美国的意义，也远超过打赢独立战争。托克维尔如此主张。怎么可能在国家成立十年后，勇敢承认我们国家站在不太对的基础上，将一切暂停，大家再来设计新的、真正可长可久的游戏规则？这一点，才是托克维尔佩服美国之处。正因为是国家成立并运作之后，累积了现实经验才再回头设计规划的宪法，所以美国联邦宪法就有了高度的妥协及弹性。尤其重要的是，找出了维系联邦权力与各州权力互动的弹性。

    前面解释过美国国会两院的组成方式，众议院依照人口分配席次，参议院却是各州平等分配席次，每个州，不管大州小州，一律都是两席。这两院在宪法上有进一步的细腻分工。实质的立法工作，落在众议院身上，意味着关系到愈多人利益的法案，愈有机会在众议院通过。参议院原则上不自行提案，而是对众议院已经通过的法案进行审核、修正。也就是说，代表大多数人口的法案，不能伤害各州独立权力，也不能形成大州欺负小州，倚多为胜的局面，那样的法案就过不了参议院那关。

    还有，在和行政权之间的关系上，参议院和众议院也不完全相同。众议院是立法权所在的主体，和总统所代表的行政权，是明确对立的。参议院虽然也属立法权，但却同时具备监督并协调立法、行政两权的功能。美国宪法规定，参议院的主席，由副总统兼任，就是这种精神下的设计。

    众议院要订定法律，规范行政权或交给行政权来执行。参议院则负责监督行政权日常运作，确保行政权没有破坏规矩、没有阳奉阴违、没有渎职懈怠。众议院是篮球协会的“技术委员会”，决定球赛进行中进攻方球员不得在禁区待超过三秒钟，超过三秒钟就得将球权交给对手。参议院则是球场上的裁判，近距离盯着球员有没有在禁区停留超过三秒钟。

    副总统兼任参议院主席，一方面拉近参议员们和行政部门的距离，另一方面也有机会从行政权的角度，检验众议院送来的法案是否难以执行。连带地，参议院也就拥有决定弹劾、罢免总统的最终权力。根本道理是各州的代表仍然具备评断、进而否决总统职务的权力。相对地，在这件事上，众议院拥有的权力是提案权，可以从一般人民的角度，对总统失职的行为提案要求弹劾。如此一来，就形成了人民与总统之间的严重争端，必须交由各州来进行仲裁、评判。

    托克维尔和我们一样，都对于美国在权力安排上的细密、完整思考感到佩服。不同的条文规定，后面有一套清楚的逻辑。对比托克维尔所在的法国，尤其明显。当时属君主立宪制的法国，君王是不会受到弹劾的，只有用革命手段推翻君王。国会有权力惩罚行政首长，但国会是依照既有的法律来做决定，认定他犯了刑法第某某条，判他监禁二十年。但依照美国清晰的权力逻辑，这种事不会发生，也不该发生，不然国会就侵犯了司法权，僭越行使了应该属于法院的权力。美国的做法是众议院代表人民，参议院代表各州，他们合作决定是否收回对联邦总统的信任，人民提案、各州同意，可以决定将联邦总统赶下台，但若是他下台的原因牵涉违法的部分，那仍然要由法院来审理、判决。这样的三权性质与界限，清清楚楚，绝不会在现实运作中混淆。

    司法高于立法，立法高于行政

    关于三权架构，托克维尔在书中最先谈宪法，然后进入三权分项讨论，第一谈司法，然后是立法，最后才是行政。这有其道理。

    简单的、表面的道理，因为他去美国调查的是狱政，属于司法部门业务，当然对美国司法最熟悉。还有深层的道理，托克维尔认定三权之中，司法最重要，因为美国最特殊的精神，就是ruled by law，依法统治、依法管理，所以法律的位阶是最高的，而在所有法律之中，宪法的位阶又最高。

    宪法是最高位阶的法律，国家运作的终极规则，但注意，宪法不是真理，宪法可以修改。只是在没有透过固定程序修改之前，宪法等于是国家政治上的真理。这又是极重要的一种定位，是人类政治史上未曾出现过的。

    过去，有天启的原则，有人造的原则。天启的如圣经，只能被相信被遵守，顶多被解释，却不能被怀疑、被改变、被推翻。人造的则受到各种现实条件影响，很容易就无法适应不同时代、不同社会条件，必须经常改变，也就不会有很高的约束力。美国宪法却是介于这两者之间的一个巧妙、暧昧的东西。以众人的共同意志订定下来，大家承诺视之如同天启的真理。然而不同于天启真理，宪法可以修改，但必须通过很困难的程序，也就是说，当宪法脱节、错误到一定程度，绝大多数人都看得出其错误、都受不了其脱节，那么就进行修正。但是在那种情况出现之前，有些人同意有些人反对，甚至就算有一半人同意一半人反对，为了保持宪法的稳定性，还是得保留既有的宪法规范，借规范来整合、同化全国的政治行为。

    有位阶这么高的宪法，民主才有办法从乡镇会议的小规模层次，上升到联邦层级来展开。宪法是法律的一种，宪法归由司法权中的大法官会议来管辖、解释、评断，因而司法权的相对位阶高于立法和行政两权。

    托克维尔这样排序，和我们今天的印象很不一样。我们看到的美国，基本上是行政权的美国，美国总统、美国国务卿，乃至于美国驻华大使或美国驻联合国大使，这些都属行政权领域。但在托克维尔书里，他却认为三权之中，行政权是最低的，比不上司法权，也比不上立法权。

    这又是和欧洲，尤其是和法国相较后得到的结论。不用说大革命前，就连大革命后的法国政府，都拥有比美国政府更大的行政空间。美国的行政权受到欧洲国家无法想象的限制。虽然美国国会不能立法指挥行政权，但美国政府也只能在国会订定的法律空间中运作。欧洲国家一般没有那么清楚的行政权和立法权分野，行政命令和法律之间有着庞大的暧昧空间，政府常常可以用行政命令来规定、要求人民遵守，美国政府就没有这样的余裕。

    法国大革命在召开三级议会时爆发。三级议会是临时性的人民代表会议，也是一个立法机构。但是这个立法机构正在讨论、制定的法律，却不被国王的政府所接受，国王的政府也可以依照国王的主观意愿订定法律，于是这两种权力无法分出上下位阶，又无法分工，发生直接冲突，国家打死结了，只能用革命的非常手段来解决。

    托克维尔强调：类似的状况绝对不会在美国出现。因为美国的行政权明确地低于立法权，行政权无法对立法权说：不，我不遵守你订定的法律，我要依照我自己的规则行事。不可能，美国行政的规则就是由立法权来订定的。行政权只能在立法权画出来的空间里运作，不能去挑战立法权。

    州长对州议会，联邦总统对联邦国会是有否决权。中文译为“否决权”，然而仔细的托克维尔在行文中却总是说veto or suspension right（否决或延宕的权力）。为什么这样说？因为美国行政权对立法权的否决，其实并不彻底。

    在我们的想象中，总统动用否决权是什么样的情况？假设国会制定了一项法案，让每个三岁以下的小孩每年能够支领三万元的补助，法案送到总统桌上请他签署，总统认为国家财政有困难，找不出这笔钱来，所以动用否决权，否决了这项法案。因此，这法案就被取消了，就没了？不是，总统的否决只是启动了另外一道程序，将法案送回国会重新审理、重新投票，只要国会中有三分之二的议员投票支持原来的法案，那么不管总统同不同意，法案都成立。也就是说，总统的否决还是可能被国会推翻，并不是由总统来做最后的裁量决定。

    总统否决的效果，不是压过国会，取消国会的决议，而是延宕立法的程序，让法案暂时不成立，退回国会做第二次审理，测试国会对这项法案的支持究竟有多强烈，若是国会里有超过三分之二的大多数坚持通过这项法案，那总统就没有任何借口，只能乖乖接受。托克维尔认为从这点上可以看得更清楚，行政权的确是低于立法权的。

    政党扮演行政与立法两权之间的协调者

    从这样的权力位阶安排中，托克维尔给了一个预言——当美国政治走下坡，败坏不良的时候，可以预期会发生很多立法权侵犯行政权的现象，也可以预期会出现总统被以各种理由弹劾的事件。

    真是让我们极有感触的预言。1998年，美国国会发动弹劾当时的总统克林顿时，我人就在美国，近距离地观察了其完整过程。托克维尔提醒我们看看美国宪法中对于弹劾总统的条件要求——叛国、受贿、严重的刑事犯罪或其他严重行为。关键在“其他严重行为”，什么叫“其他严重行为”？如何界定“其他严重行为”？这里面有太大的主观诠释空间了！

    当年美国国会是以什么理由弹劾克林顿？不是叛国，不是受贿，也不是严重的刑事犯罪，而是他和一位白宫实习生之间的绯闻关系，以及他为了掩盖此事所说的谎言，这算“严重行为”吗？如果这算，那历来总统干过的事，恐怕要有成千上万都该纳入严重行为的范围内吧？究竟用什么标准认定这是关系到总统职权的“严重行为”？换个角度看，又要用什么标准认定在白宫乱搞男女关系，不算“严重行为”？

    从理论上看，托克维尔的预言是正确的，因为他看清楚了在美国宪法规划中，立法权有很多渠道可以对行政权鲸吞蚕食。不过在历史现实中，美国总统遭到弹劾的情况极少发生。在克林顿之前，差点被弹劾的另一个总统是尼克松，他因为“水门案”遭到调查，不过他选择在被国会弹劾之前，先行辞职下台。

    理论上国会可以经常弹劾总统，像猫戏弄老鼠般，不时戏弄一下总统，找各种理由上纲为“严重行为”就能够找总统的麻烦，然而在现实里，却没有发生这种状况，这中间发生作用的关键因素，是政党。

    美国的宪法上可能产生的许多问题，以及本来宪法上没有规定的重要问题，有很大一部分是靠政党来处理的。例如说行政权与立法权在宪法上是尖锐对立的，两权的关系含藏着许多冲突的可能性，然而在美国的实际民主运作却没有出现那么多冲突，因为有政党居间不断进行联系、协调。

    国会不至于发动弹劾，主要原因是透过政党，总统和同党的国会议员产生了密切的利益联结。拥有行政权与行政资源的总统，会以各种方式帮助同党的议员，除了帮助他们在选区争取选民认同，也帮助他们在国会议事上发挥更大的作用。倒过来，同党的议员当然也会倾向于保护总统，协助总统解决和国会间的问题。

    这是宪法上没有规范，却在民主运作的现实中，占有庞大分量的一块权力安排。

    民主制度具有最高度的自我修正能力

    美国的民主发源于清教徒传统，不过民主制度建立之后，也就逐渐一步一步发展成独立于清教传统之外的东西。清教传统是一项历史的偶然，并不必然要在清教徒的社会中，才能产生民主。欧洲国家没有那么强的清教传统，像法国长期以天主教为主，甚至敌视新教教派，如果一定要有清教土壤才长得出民主，那么托克维尔就没有理由对法国读者阐释《论美国的民主》了。

    论美国的民主建立，依靠诸多历史的偶然因素，然而民主和其他制度很不一样的地方，就在它是所有人类设计出来的政治制度中，最具自我修正能力的。即便美国的民主原本产自一个高度同构型的群体，然而民主开放了多元发展的可能，民主也就相应产生了配合多元社会的改造。为了因应社会愈来愈多元，直接民主的共识不容易达成，于是美国民主制度中代议的成分就愈来愈浓，代议决策的范围也就愈来愈大。

    这些内在修正是民主的一部分。论美国的民主不断持续扩大其范围，每扩大一次，就进行一次民主内部机制的调整。这正是美国历史中极其重要的一部分。

    古希腊的城邦政治是直接民主，却绝非全面民主。古希腊的直接民主是以限制投票权为条件的。居住在城邦里的一大部分人口是没有投票权的奴隶，另外一大部分人口，是没有投票权的妇女和儿童。类似的情况也出现在近代的瑞士，瑞士的妇女一直到1971年才全面获得投票权，拥有和男人平起平坐的政治身份。

    美国民主开头时也是如此。黑奴当然没有投票权，妇女也没有投票权，可是这种情况很快就改变了，而且持续改变，关于投票权的限制不断减少。财产限制、身份限制、血统限制、性别限制乃至于年龄限制，不断被打破、放宽。每打破一项限制，美国的政治制度就必须处理原先创设时没有想到的一些问题并进行调整。

    然而经过了两百多年的调整，今天我们却还能读托克维尔的书，而且读他的书还是拥有强烈的现实意义，这又说明了美国民主有其坚实稳固的一贯性，某些核心精神与价值经得起这么多变动调整，仍然稳定不变。

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