引子

    每当社会出现问题时，人们总是本能地想到，是坏人在捣乱，而政府应该制止他们。

    ——米尔顿·弗里德曼（美）

    政府怎么办？这个问题，温州问了20年。其间，大抵经历了两个阶段。

    一是改革初始的20世纪80年代。这一时期，温州政府只是在精神层面主动顶住所谓“姓资姓社”争论的重重压力，具体管理上，并无大的作为。其政府理念主要是“不设限”、“放任自流”、“无为而治”，让稚嫩的民营经济迅速壮大。

    二是20世纪90年代。纯粹的“无为而治”的执政哲学开始转变，但直接干预的政府主导型经济依然受到质疑。交通与城市设施建设被逐步纳入温州政府投资的视野，同时，以抓“质量立市”为标志性事件，不参与企业自身运作，而是在产业政策上力求引导“小弱散”的民营企业实现第二次创业。此时，可以称之为“无为”的“有为”，或“有为”的“无为”。

    事情还没完。迄今为止，不断出现的社会经济的迷惑与变局始终拷问着温州政府的行为准则。迅速弥漫开来的温州资本全国购房的现象便是最近发生的一例。

    被拷问的不仅是温州政府。在日渐成型的中国市场经济体制中，人们趋向于将政府定位为三种角色：公共事务的管理者、宏观及中观经济的调控者、国有资产的所有者。问题是，当城市土地作为最庞大的国有资产浮出水面时，拥有最广泛公共权力的政府将如何“有为”，从而协调有序地实现社会公共利益的最大化？

    政府怎么办？这一疑问的价值至今存在。

    温州叫停风波

    “有为”抑或“无为”是一个微妙的跷跷板，稍有差池带来的就是尴尬。揣着温州人全国炒房的烫手山芋，温州政府的尴尬始于2004年4月初前后的所谓“叫停风波”。

    根据现有资料查证，率先引爆这场“叫停风波”的是《北京青年报》。2004年3月31日，该报在一篇有关温州炒房团的报道中透露了一则颇为惊人的信息：“或许是迫于各地的压力，或许是防止本地资金外流，记者昨天下午了解到，温州市政府作出了限制购房团的决定，通过主管部门叫停当地媒体组团炒房。而媒体组团占到购房团份额的95%以上。”

    如果消息属实，这肯定是我们已知的温州地方政府对温州人组团炒房第一次公开、明确的姿态，其内涵之丰富不言而喻。作为温州人全国购房首选目的地的上海，各大媒体几乎在第一时间对此作出了迅速反应。然而令人费解的是，各家媒体追踪调查“叫停内幕”的结论大相径庭。

    ——“确有其事说”。依据为，近日，温州市委宣传部应市政府的要求，已经向温州各媒体下文，禁止以媒体名义组织购房团到各地炒房，并限制发布相关的广告进行宣传或炒作。而温州当地相关媒体广告部负责人亦表示，报社已经主动给购房团的活动降温，一般情况下，今后不会再组织购房团的活动。更有报道称，温州市政府正在研究对策，要对温州炒房团前往各地购楼炒房予以治理，具体办法估计下周可以出台，市里的官员为出台这一政策已做了大量前期调研。

    ——“子虚乌有说”。据报道，当某报记者问起温州叫停炒房团一事时，温州市政府秘书长李金寿很惊讶，表示自己从未听说此事。他认为，投资者买卖房产是市场行为，进行集体投资也是市场经济的产物，政府无权干预，即使干预也很难有什么实际效果，况且这不符合法律程序。政府所能做的一是尊重市场，二是进行理性的引导。

    说法不一，乱花迷眼。但可以确定的客观事实是，自此，温州本土媒体没有再组织过购房团，包括刚刚降生轰动一时的《温州都市报》太太购房团的如花命运都一概戛然而止。在“叫停风波”过后一段时间，当事件本身已经变得不那么敏感时，我们通过多种渠道反复求证核实，曾经扑朔迷离的疑云终于逐渐消散。据一位接近温州市政府核心的当事人透露，2004年3月底，鉴于温州购房团尤其是媒体购房团四处出击所造成的巨大压力，市委宣传部向相关媒体口头打了招呼：暂停组织购房团。随后，又由市委宣传部新闻处派员，前往各家媒体调查摸底。不久，浙江省有关部门正式下文，明确要求各地新闻机构不得再以媒体名义组织购房团。当时，温州市政府的确正在酝酿制定一个规范引导房地产市场健康发展的若干意见，但条文效力仅限于温州本地，并非针对全国性异地游走的购房行为。很清楚，被叫停的是媒体组团购房，所谓温州炒房团被叫停纯属串换了概念，扩大了外延。

    叫停事件的另一个焦点是媒体还能不能主办房地产展会，是否也一并被叫停了。从2003年下半年开始，随着温州购房团声名远扬，外地楼盘占压倒性多数的温州房展会几乎每个月一次，而本土媒体往往参与主办。媒体办房展可以看作是媒体购房团生产线上的重要一环。

    2004年5月29—31日，“时尚之都”温州第六届房产展示交易会召开，这是“叫停风波”后温州最大规模的房展会。主办单位的名单上只有温州市产权交易中心，媒体的身影已悄然隐退。对此同样说法不一，各方比较认同的版本是：温州市政府专门发了文，规定自当年6月1日起提高房展会主办门槛，只有市产权交易中心及市房地产协会具有主办资格。而且要控制展会节奏，一般每季度一次。然而，我们在温州多家媒体通过网络发布的本届房交会邀请函中，仍清楚地读到了这样的文字：本报为房交会协办单位，参展的客户可在本报投放广告版面若干以获赠相应的展位，并将同时获赠配合新闻报道若干篇。

    尽管“叫停风波”的一些细节性疑点至今依然存在，但可以肯定的是，面对公众舆论基调灰色的购房团，温州地方政府的处置原则秉承了近20年来逐渐明确的执政理念，其行为准则表现为一定限度下的“有为”。正由于媒体与政府公共权力间具有不可否认的天然关联，因此媒体被划入了被“叫停”的有限半径之内，仅此而已。在晃动不已的钢丝绳上，温州政府踮起脚尖谨慎起舞，姿态不甚优美，但合乎标准。

    购房团是从温州出发的，这就意味着温州的房地产市场及楼市炒作比全国许多地方早了一步。而在本土楼市的风云变幻中，温州政府所起的作用显然超越了一定限度下的“有为”。

    温州楼市真正的启动点是1988年市政府力推的人民路大规模改造。人民路长达2.2公里，是横亘温州东西的主干道，其改造的基本思路延续并完善了农民城龙港崛起的经验，即不再依靠政府的大量投资，而以有偿出让国有土地的使用权为基本支点，实行城市建设的市场化运营，当地官员将之总结为“政府一毛不拔、事业兴旺发达”，这又一新鲜的温州经验曾引起全国瞩目。

    同年，水心住宅区作为温州第一批商品房被推向市场，每平方米售价仅为500元。紧接着是1990年推出的上陡门小区。由于人民路改造带来庞大的拆迁安置需求，1993年开发了下吕浦一、二期工程和黄龙安居工程，价格均在每平方米1000元左右。在此举拉动下，这一年水心住宅社区的房价上涨到每平方米3000元。温州楼市迎来了第一个高潮期。

    以人民路改造为发端，1992—1997年，温州进行了最大规模的旧城改造工程，共涉及8条街道、20多个黄金地块。其间的1995年，受全国房地产市场周期波动的影响，温州楼市也曾短暂下跌。但到1997年，市政府为加快温州的城市化建设，再次提出了东移、西扩、北联、南接的战略口号，大力发展温州新城，还打算将市政府亦迁往新城。温州的楼市开始了又一个快速发展期。1999年后，温州楼市高位起跳，从此步入连续数年的巅峰期，房价普遍上扬，甚至出现了每平方米8000—10000元的天价楼。据温州官方部门对市区同一地段商品房价格的追踪比较，1999年增长幅度17％，2000年20％，2001年22％，2002年23％，2003—2004年上半年更是一路飙升。当地房地产人士做了个对比，1999年以来5年间，全国房价的平均增幅为4％，浙江为8％，而温州超过了15％，每平方米5500元以上的房子在市区楼市中占比高达85％。与房价一样火爆的，是迅速升温的炒楼风潮，甚至到了几乎无房可炒的地步。正由于此，本地楼盘已很少再花钱做媒体广告宣传。

    上述涨落起伏的轨迹给我们留下了强烈的印象，地方政府是主导温州楼市发展的关键性推动力量。由于城市土地的愈发金贵，掌握着土地第一支配权的政府在“大有作为”间，已经不再满足于“一毛不拔”，而是开始赚得热火朝天。

    当公共权力因掌控了土地而变得异常肥沃滋润之时，各种机会和欲望必然难以遏制地疯长。温州历史上最著名的外逃贪官杨秀珠即堪称经典的一例。

    在饮食店卖馒头出身的杨秀珠最终进入权力的巅峰，靠的正是她与土地的密切关系：1984年担任新成立的温州市规划局副局长，1989年任局长，1995年升至主管城建的副市长，1998年调任浙江省建设厅副厅长。杨秀珠的升迁史基本上就是温州房地产市场走向辉煌的发展史，在十余年间，她俨然成为温州土地政策的解释者和土地分配的决策者，权力之盛、能量之大令人叹为观止，以至温州人普遍将那个时期称作温州房地产市场的杨秀珠时代。由于交易网的错综复杂及黑箱操作的隐秘性，杨秀珠在强势权力的掩护下与不法地产商进行土地合谋的水究竟有多深至今尚未完全透明，有关部门亦以案件仍在侦查中为由拒绝透露详情。但有推测说，据称现已外逃至美国曼哈顿周边新泽西州爱迪森市，每天在舒适的长椅上享受灿烂阳光的杨秀珠因此攫取的财富应在一亿元以上。

    这个59岁、离异多年的孤身女人有着一副男人般沙哑低沉的嗓音，溜须拍马者私下甚至不称其“大姐”而尊称为“大哥”。大哥自有大哥的风范，在温州圈内，杨秀珠的为人豪放、仗义助人一直传为美谈。温州市政府一位现任主要官员的妻子曾亲口向我讲述了这样一则杨秀珠奇闻。1998年，即将到省建设厅赴任的杨来到这位官员家中道别，嘘寒问暖间杨表示，你家的房子太小急需改善，市里在某繁华地段有几栋楼，我走之前再做件好事，一定要帮你落实一套。向来讲究原则、笃信清廉的这位官员以为她是玩笑话，根本没往心里去。几年后，温州市有关部门清理干部住房情况，一天，该部门突然告知这位官员：经查，你还拥有一套位于某处的住房，属严重超标，请予以说明。这位官员大吃一惊，他都不知道自己竟会有从天而降的另一笔巨额房产。最后事情总算明了，原来是法力无边、说话算数的杨秀珠未经他本人同意，早已悄悄将一套住房挂到了他的名下。

    与大胆“有为”、“送”房如卖菜的杨秀珠相比，买房如买菜的温州人实在是小巫见大巫。

    “房产新政”震荡

    很少有城市像杭州一样，因房地产市场的剧烈喷发及个性化的发展特征，而被冠以“杭州现象”。

    这个距离温州约350公里的省会城市，以其秀丽的景色自古就博得了“天堂”的美誉。但对于生活其间的许多老百姓来说，近些年疯了一般的楼价让他们怎么也找不到“天堂”的感觉。

    “美丽的西湖、破旧的城市”，这句酸涩的评价告诉我们，长久以来杭州的房地产市场如同西湖之水波澜不惊。拐点出现在2000年。据官方统计，1999年时，杭州市区商品房均价仅每平方米3000多元；2000年，陡然蹿至4000元左右。此后，每年上升约1000元，成为全国房价涨幅的领跑者。至2004年，市区每平方米5000元以下的楼盘已芳踪难觅，万元房遍地开花。

    房价如脱缰野马几近失控的杭州楼市有其全国性的共同背景。1998年，国家出台房改政策，终止了延续多年的福利分房，积蓄已久的个人购买力迅速释放。同时，中央政府放宽了自1993年以来抽紧银根的金融政策，以按揭为核心的住房金融理念开始进入百姓理财视野，实际购买力被再次放大。

    但真正造就了“杭州现象”的显然是其个性化因素。

    ——“天堂效应”。自南宋迁都杭州以来，这座城市便以丰厚的文化积淀、令人心醉的西湖山水以及温软的人文氛围，而成为无数中国人梦寐以求的“东方伊甸园”。1998年，杭州市政府提出“构筑大都市、建设新天堂”的口号，明确了“住在杭州”的城市定位。其后，以创建最佳人居环境为主轴，进行了投资浩大的市政改造，以及重建雷峰塔、再现杨公堤、扩张西湖水域等一系列西湖综合整治工程。与美人相拥、与美景相伴，有如此稀缺的居住要素，杭州房地产市场要想不旺都难。

    ——财富的力量。浙江私营经济率先起步、放量膨胀，经过20多年积淀已堪称富甲中国。一个通常被引用的数据是，浙江暗潮涌动的民间资本多达8300亿元，这就提供了杭州楼市雄厚的周边潜在购买力。而独有的优越环境使得天堂杭州往往成为浙江富裕群体的居住置业首选，其强大的购买力极易从潜在转化为现实。温州人肯定是这一购买力的中坚主体，另外形成气候的还有台州军团、义乌军团等。有数据显示，2000年后杭州商品住宅总销售量中外地人（基本上是杭州以外的浙江人）购买的比例平均超过三分之一，有些年份达到了60％。其中，温州人又占了三分之一。

    ——超强的投资理念。浙江人精于算计、善于理财天下皆知。杭州楼市良好的前景必然吸引浙江各地资本涌入市场炒作房产。而以温州炒家为代表的投机性游资的活跃表现，又令杭州本地居民普遍产生房价进一步上涨的恐慌心理，一部分本属于未来的需求在当前被加速释放（需求投机化），再度加剧了市场供求矛盾。

    众所周知，房价的涨跌从来是“供”与“求”此消彼长的结果。上述因素所共同推动的强劲需求显然不是杭州楼价一骑绝尘的全部答案。一份来自官方的对比分析报告说，1997—2001年的五年间，尽管杭州商品房销售面积的增幅超过了一倍，但仍低于北京和上海，甚至低于全国平均水平。商品房总量不足的背后是土地供给的不足。

    1997年下半年，出于为国企改革服务的初衷，杭州市政府在全国率先组建了土地储备中心，对土地实行统购统销、招标拍卖。此后，其内涵不断拓展，实际上成为全部城市土地的蓄水池。从一开始，杭州市官方就坚持“非饱和土地供应、有计划出让、保持卖方市场”的策略，即让市场始终处于饥渴状态，以限制土地供应营造房地产市场的供不应求。我们不妨将杭州市历年出让的房地产用地不完全统计量开列如下：

    1998年：2200亩。

    1999年：492亩。

    2000年：2000亩。

    2001年：2033亩。

    2002年：2300亩。

    2003年及2004年，在房价飙升的巨大压力下，放地量才分别增长到3512亩和4500亩。

    土地投放的不足直接体现为地价的飞涨。《南方周末》一篇关于杭州地价的报道曾记录了这样一则生动的故事。2001年，两名温州人参与竞拍杭州滨江区两幅100亩左右的地块，最后分别以280万元/亩和200万元/亩成交。这对于杭州市来说是个意外之喜，因为2000年滨江区的平均地价不过80万元/亩。但成交后，两名温州人因受到同行的一致质疑而丧失了自信，以致不敢付地款，赔了几百万元保证金，就打道回府了。令人啼笑皆非的是，仅仅第二年，滨江区的平均地价竟涨到了400万元/亩。而在此前后的2001年，与西湖遥遥相望的著名百年老厂都锦生地块，更是拍出了1800万元/亩的“宇宙价”。

    房地产界有一个通行的算法，一般地价上涨1倍，房价就会随之上涨0.5倍。但认知也不尽相同。直到现在，杭州仍流传着一个脑筋急转弯式的令人犯晕的问答题：到底是地价上涨拉动了房价，还是房价上涨拉动了地价？究竟是先有鸡还是先有蛋——这的确是一个事关谁来承担责任的大是大非问题。

    实际上，需求强劲加上从土地到商品房的供给不足，导致房价上涨；房价上涨又会反过来加剧需求恐慌及土地昂贵，房价是受制于包括地价在内诸多要素的一果多因。说白了，逻辑关系就这么简单。

    房地产市场诸要素中，唯有土地与土地价格直接受到政府掌控。于是，当房价和百姓怨言一起飞涨的时候，政府必然背负起巨大的压力。杭州市政府一系列旨在缓解房价的“房产新政”正是因压力而生。

    2003年8月16日，时任杭州市市长的茅临生通过市民邮箱，发出了一封题为“让杭州市民居者有其屋”的公开信。这封长达万言、娓娓道来的信件可以理解为杭州官方关于杭州楼市对全体市民尤其是怨气甚重的底层市民给出的一个全面的说法。

    一个月后的9月15日，杭州市政府召开常务会议，“房产新政”初步定局。当年11月24日，《杭州市人民政府促进我市房地产市场持续健康发展的意见》出台，俗称“房产新政八大条”：一、近年内确保经济适用房建设用地不低于住宅用地供应总量的50%；二、经济适用房5年后才允许上市；三、经济适用房加强管理，改革摇号办法，采用摇号轮候制，中小户型应占大部分；四、对房地产交易（本市居民为改善住房条件的买卖行为除外）征收20%税率的个人所得税；五、允许具备条件的企事业单位申请自建或通过土地置换取得经济适用房；六、建设一批大学毕业生和外来务工人员租赁公寓；七、建立房地产信息体系；八、尽快落实住房补贴政策。

    “八大条”中，最引人瞩目、引发的震荡也最为剧烈的当属“征收20％的房地产交易个人所得税”。这一于2004年1月1日开始正式实施的条款准确行文为：“根据个人所得税法的规定，个人出售自有房屋取得的所得应在现已开征综合税、印花税的基础上按照‘财产转让所得’项目征收个人所得税，适用比例税率，税率为20%。”其剑锋所指，显然是试图以压缩获利空间限制炒房行为。有媒体直接将之称作“限炒令”。

    此令一出，溅起三尺波澜，叫好者、怀疑者、观望者众说纷纭。但一切还得看结果。据21世纪不动产营销机构调查测算，“房产新政”出台后的2004年1—5月中旬，杭州二手房价格仍呈上升趋势，涨幅约在25%—30%之间。当年5月15日揭幕的浙江省第十一届房地产博览会上，杭州商品房均价升至每平方米6951元，与上年同比增幅为26.9%，“绿城·深蓝广场”报出的期房价竟达每平方米18000元。

    在炒家云集的杭州二手房市场，甚至出现了令“房产新政”叫好者大跌眼镜的一幕：二手房挂牌招贴上，纷纷标注“净价”二字的特别说明，意即此挂牌价为净收入，20％的交易个人所得税将由买方承担。业界人士评点说，在杭州楼市仍属供不应求的“卖方市场”期，人数庞大的买房队伍除了忍痛吞下这枚苦果，并无多少话语权。兵来将挡、水来土掩，炒房者将获利空间的压力顺势推给了政府本想援手解救的买房者，这样的败局肯定是“房产新政”所始料未及的。杭州的一家知名媒体就此打出颇有些无奈的黑体标题：“房产新政‘八大条’撼杭州楼市——难难难！”

    有温州炒房者“兴风作浪”的不止杭州一地，遭受巨大压力的也不止杭州政府。几乎与此同时，在楼市热土长三角地区，类似的“房产新政”如同多米诺骨牌一般接连出台：

    ——2004年3月24日，南京市房产管理局召开加强商品房市场管理工作会议，宣布从4月1日起正式实施《加强商品房预售管理实施细则》。主要杀手锏有：一、购房实名制。认购商品房时购房者或其代理人必须持有效身份证明。二、期房限转。已办理了预售登记的商品房在未交付使用及领取房屋所有权证之前不得转让。三、公示商品房房源信息，等等。此举被认为是国内明确通过行政手段防止房地产市场炒作尤其是期房炒作行为最完善的一部实施细则。如果将“杭州新政”称作“限炒令”的话，“南京新政”则升级为“禁炒令”。

    ——2004年3月30日，上海市开始实施《商品房销售合同网上备案和登记办法》。4月26日，上海“期房限转”政策正式启动。根据该政策的规定，当年6月1日起，期房“限转”进一步收紧为期房“禁转”。

    由温州购房团光顾最为频繁的长三角城市率先发端的“房产新政”显露出几方面的共同特征：都以房产交易环节为施政重点；都将切实遏制房地产炒作行为，缓解住宅供不应求、房价持续上涨现状作为公开阐明的诉求目的；在政策出台前后都有意无意地进行了反复传播以推波助澜。据此，大批媒体在报道中纷纷把“房产新政”明确解读为政府运用“行政及市场经济的有力手段”，围堵、封杀以温州投机资本为代表的炒房力量。而相关政府部门对这类解读往往给予了默认或间接的认同。

    对炒房痛下杀手的“迟到雷声”已隆隆作响，但恰如我们此前所叙述的杭州发生的事实，各地“房产新政”留下的也就只是隆隆的雷声：通过亲朋好友，你会很容易搞到不止一份的“个人有效身份证明”；在房产中介的“大力配合”下，只要手里捏着房子的炒家与买方同时签订订金合同及房地产买卖合同，约定等炒家拿到房屋产权证（俗称小产证）后再办理二手房交易手续，“期房限转”就被架空……

    然而，不管怎么说，雷声毕竟响起来了。重要的是，所有人包括颇有怨气的人都清楚地听到了隆隆的雷声。

    至于这“雷声”的价值，在网络上流传甚广的一篇言论作了这样的点评——

    杭州的“二手房交易税”已经在实践中濒临破产，它就像根傻乎乎的木桩，站在资本涌向楼市的路上，只需一绕，即不复存在。南京、上海所谓“禁炒令”的命运恐怕也好不到哪里去。老实说，我很怀疑在市场巨手的阴影下，一纸禁令究竟能有多大的魔力。给炒房冠以“恶意”是可笑的，谁见过“善意”的炒房？资本从它诞生的那一天开始，追逐利润是其本性，就像人要喝水，再自然不过。

    其实，我倒更看中“禁炒令”背后的象征意义。这个令、那个令的背后是政府的一种姿态，政府觉得总得做点什么——房价高涨，温州炒房团成了一个“有罪”的符号被推到了前台，都是温州人的错。说穿了，房价高涨的既得利益联盟中，所谓“温州炒房团”只是一个无足轻重的小角色，所谓的“限炒”、“禁炒”仅是扬汤止沸罢了。至于釜底要抽的那根最关键的“薪”之一，是政府手中的地。

    麻烦的是，政府似乎另有自己的想法。

    城市经营谜思

    就世界范围而言，城市经营——或称经营城市——早已有之。欧洲文艺复兴时期，罗马、威尼斯等地就开始了其城市经营的百年历程。城市经营理念也有漫长的历史积淀，美国的“市长经理制”和“城市增长管理（Growth Management）”、欧洲推行的“企业家城市管理（Entrepreneurial Local Management）”等都属不同程度地延续这一理念的实践。

    在中国，城市经营成为地方政府的时尚则是20世纪90年代中期以后的事。什么是城市经营？学者将之概括为：城市政府运用市场手段对城市的各类资源、资产进行资本化运作与管理，以市场机制来调控城市发展目标与有限资源之间矛盾的一种经济活动。还有一位曾任东北某市市长的著名官员干脆将城市经营解释为把城市作为重要的国有资产来经营并增值。

    从传统的城市建设到城市管理，再衍变为“城市经营”，这无疑是市场经济的胜利。问题是，城市怎么经营？换句话说，还是一个政府怎么办的问题。

    既然要经营而且要增值，政府手中就得有钱。这如同农民想养一只会生蛋的鸡手中就必须有把米的道理一样。那么“米”从哪里来？要回答这个问题，你只需抬眼四处张望——城市里能归政府操作的什么东西最值钱？不是满街乱跑的人，更不是嗷嗷待哺的国有企业，而是你脚下的土地。

    因土地而权倾一时的温州外逃贪官杨秀珠有两句名言：“土地是政府的第二收入”、“规划指标就是钱”。话虽粗俗了些，却颇具穿透力。这些年在许多地方，无数官员正是将内涵丰富的经营城市直截了当地理解为“经营土地”。

    对地方政府来说，经营土地的收益所得，比一年一度的税收预算表更有诱惑力：数额巨大，获取便利，几乎无需付出成本。在土地所有权国有的制度安排下，直接的土地买卖所产生的收益原本均属国家利益。但广泛推行的土地储备制度，却使得在实际操作中各级政府成了事实上的土地供应商，这就为国家利益和公众利益的地方政府化提供了合理的冲动与可能。

    土地利益的最大化有两种路径：一是政府将手中的土地卖出更高的价钱，二是通过在土地之上的经营活动——主要就是房地产开发——实现再次增值。两者可以说是彼此互动，唇亡齿寒。利益的趋近性，自然就在城市土地经营中埋下了隐患。

    这种隐患是现实存在的，对部分城市公民而言已经上演为灭顶之灾。

    2003年8月22日，南京市邓府巷同庆里一翁姓中年男子在邓府巷拆迁办公室自焚。由于可以推想的原因，一向以“勇敢”而自傲的南京媒体对这一事件保持了集体沉默。传播的极不充分，致使事件真相的一些细节至今仍混沌不清。我们能够查找到的最真切的记录来自上海《东方早报》。这份当时创刊仅一个多月的年轻媒体以“冷静的社会观察者”的视角为我们留下了这样一段不该被淡忘的历史残片——

    【拆迁户述：断水停电连哄带骗】

    当地居民们说，8月20日以后，野蛮拆迁就开始了。因为有关部门要求在8月31日前完成这一片的拆迁任务，而到8月20日，还有二三十户人家没有搬走。虽然从8月初开始，这一地区就断水停电，但希望得到更多拆迁补偿的不少拆迁户还是不肯搬走。

    据翁的一位邻居讲，8月22日中午12时许，翁外出办事，有拆迁办工作人员前来找翁的妻子，希望她到拆迁办谈谈房子拆迁的问题。翁妻离开房子以后，家中只剩下老人和小孩，拆迁得以“顺利”实施。也有邻居讲，翁和翁的妻子当日中午都不在家，拆迁办工作人员谎称拆迁一事已经和翁谈妥，将翁的父亲和小孩骗出房子，实施了拆迁。

    翁返回后发现“家”已剩断墙残瓦，愤怒得近乎失控的他遂赶到离家不到500米的拆迁办。惨剧随后发生，大概时间是当天中午1时30分到3时之间。在拆迁办公室里，翁点燃了打火机，共有7名在场的拆迁办工作人员受伤，一个叫谢彪的工作人员伤势较严重。有居民说，翁本来想和拆迁办的一个负责人“同归于尽”，被谢彪阻拦了。而谢是拆迁办聘用的临时工，指挥过多起野蛮拆迁，每天的酬劳100元，“很厉害”。

    一位目击者说，虽然伤势最重，但翁是最后一个被抬出来的人。

    翁自焚后第二天，邓府巷拆迁办为翁的家人安排了一套中套住房，作为拆迁过渡。但翁的家人拒绝前往。有知情人士透露，翁的烧伤面积达到97％，已于自焚当晚死亡。翁的妻子曾在8月23日下午被安排到翁所在的医院探望，但只被允许在窗外看了一下，她无法确定病床上的是不是翁本人，是死还是活。

    【拆迁补偿：标准过低依据不足】

    翁的一个邻居透露，翁希望最终的拆迁补偿款能达到14万元，而拆迁办只答应补偿12.5万元，有1.5万元的差距。

    在场的很多拆迁户说，南京目前执行的补偿标准过低，而邓府巷拆迁户住房面积普遍较小，只有二三十个平方米，以每平方米3750元左右的标准，总补偿款也仅10万元左右，想买一套二手房都很难。不少拆迁户又没有稳定收入，无法到银行贷款，“即使贷了款也还不起”。

    居民们认为《南京市城市房屋拆迁管理办法》中很多条款均严重地损害了被拆迁人的合法权利。一位拆迁户悲愤地问：“我们就没有讨价还价的权利？这里的房子盖好后得卖多少钱？3750元就把我们打发了！”

    资料显示，邓府巷西地块拆迁工程是南京闹市区——新街口片区旧城改造面积最大的地块，土地级别为一级。据南京当地媒体早些时候报道，“建设后的邓府巷将成为一个具有新时代气息的商贸区，集商贸、休闲和娱乐为一体”。邓府巷附近一处在售楼盘的工作人员确认，他们的销售均价已经超过了7000元。

    痛，莫过于家破，其痛无比。据国家信访局研究室统计，近几年该局接到关于拆迁问题的申述信增幅惊人，2003年1月至南京翁姓男子自焚的8月底，拆迁纠纷投诉信件共计11641封，比上年同期猛增50％，上访人数5360人次，飙升47％。

    可以肯定，绝大多数拆迁之痛都默默无闻。但“闻名”全国的拆迁恶性事件仍屡屡再现，虽然没有一位被拆迁者愿意以此“出名”。

    ——2003年9月15日上午8时40分左右，安徽省池州市青阳县蓉城镇人朱正亮在北京天安门金水桥前突然朝身上泼汽油自焚，被执勤警方迅速扑灭，朱正亮烧伤面积为20%。经查，朱正亮是原青阳县家具厂下岗职工，旧城改造的“钉子户”，自焚原因为对拆迁补偿不满。

    ——2004年4月30日，沈阳市和平区南四马路30号楼3单元2楼2号55岁的拆迁户董国明由于“认为房间面积计算有问题”，拒绝搬迁，他家房门从当日起被拆迁公司从外面用射钉枪钉死。在摇摇欲坠、断水断电的楼房内靠方便面、咸菜和土豆生活了27天后，经中央电视台报道，5月26日上午，董家房门终于被打开。

    ——2004年5月，湖南郴州嘉禾县涉及数百家庭生死命运的珠泉商贸城拆迁事件全面爆发。此次，当地官员公开为开发商冲锋陷阵，该县政府的136号文件使出了“株连九族”的铁腕：凡亲属中有拆迁户的公职人员必须“听党的话”，保证拆迁如期进行，否则将被停发工资、开除或流放到边远地区。为“划清界限”，父亲是拆迁户的28岁的李小春及姐姐李红梅同日分别与身为公职人员的丈夫离婚。这一震动全国的事件直接推动了当年6月14日国务院办公厅下发叫停“野蛮拆迁”的专项通知。

    此起彼伏的拆迁事件背后真正的撬动点是巨大的利益博弈。政府无疑是公共行为规则和公共利益的监护人，但在很多情况下，一些地方政府从极为短视的“城市经营”理念出发，利用自己在土地市场上兼“裁判员”和“运动员”于一身的天然身份优势，已经由“公共利益的监护人”情不自禁地滑向公共利益的牟取者。“政府公司化”必然带来的最为浓重的阴影，是公共利益分配规则的紊乱。

    这种紊乱在城市房地产市场的另一体现，是所谓经济适用房的适用导向的无序与公平的偏失。

    2004年5月15日，杭州第12次经济适用房电脑摇号在浙江世贸中心举行。黑压压的人群中闪现着充满焦虑的目光，但绝大多数人焦虑的结果还是焦虑：本次摇号预登记者达3937人，房源只有646套。据统计，自1999年后，杭州累计发出经济适用房准购证6万多张，而12次摇号推出的房子仅8890套（不包括专项用房），僧多粥少，更多的人连米粒都没有看到。

    按照政策定义，经济适用房即面向城市中低收入家庭、实行政府定价的微利普通商品房，带有社会保障性，是政府在房地产市场协调社会各阶层相对平衡的重要杠杆。目前，经济适用房面临的窘境表象是供给总量不足，而另一暗潮涌动的问题是，谁瓜分了这块因房价飞涨显得愈加价廉物美的蛋糕？

    就在杭州市第12次经济适用房电脑摇号摇得人心力交瘁的前后，我们从当地媒体上同时看到了这样几则与经济适用房有关的消息：在新交付的经济适用房东新园小区，有70多套房子被房主出租营利；城东某小区经济适用房最集中的几栋楼中，车库的销售率竟达80％，甚至不乏奔驰、宝马等豪华房车；与此同时，杭州市30名“海归人士”首次不经摇号申购到了经济适用房，其具体对象为持中国护照，在国外获硕士及以上学位或回国后取得副高及以上职称的留学人员等。

    2004年5月13日，全国首部《经济适用住房管理办法》正式实施，其焦点是严格经济适用房建设标准及提高购买者准入门槛。6月1日，杭州市宣布暂停办理经济适用房准购证，并对存量的5万多张准购证进行清理，目的是“使有限的经济适用房向真正的中低收入家庭倾斜”。而由北京中国社会调查所随即所做的一份民意调查显示，有69%的公众相信，《经济适用住房管理办法》的实施，能够有效遏制当前经济适用房销售中实际存在的“劫贫济富”现象。

    遏制“劫贫济富”决不仅仅是69％的北京民众的美好愿望，也不应该仅仅止步于经济适用房的利益分配。从某种意义上说，这一愿望的提出本身就浸透了悲情与苍凉。在这场由中国房地产业狂飙突进所引发的财富大地震中，温州炒房者只是先行一步，按照游戏规则争得一瓢一饮。他们既没有“劫贫济富”的动机，也没有“劫贫济富”的垄断性权力。

    一切，都将最终取决于政府怎么办。

    ［档案一］杭州“限炒令”

    关于个人出售房屋所得征收个人所得税有关问题的通知（节选）

    杭地税二［2003］362号

    杭财农［2003］1060号

    一、根据个人所得税法的规定，个人出售自有房屋取得的所得应按照“财产转让所得”项目征收个人所得税，适用比例税率，税率为20%。

    二、应纳税额＝应纳税所得额×税率（20%）

    三、应纳税所得额的确定：

    应纳税所得额＝出售价－房屋原值－合理费用

    出售价是指个人出售自有房屋获得的全部收入。若成交价明显低于市场价格并且无正当理由的，由征收机关参照市场价格核定。

    房屋原值是指出售方取得该房屋时所支付的购置价格或建造费用以及其他有关费用。

    合理费用是指购入该房屋时缴纳的契税、印花税、土地出让金、国有土地有偿使用收入、交易手续费、评估费及出售该房屋时缴纳的印花税、营业税及城建税、教育费附加、土地收益金、评估费、交易手续费等。

    四、为鼓励个人换购住房，改善居住条件，对个人出售自有住房符合下列减免税条件的，经征收机关审核确认后，可以给予减征或免征个人所得税。

    （一）对出售自有住房并在售房前后一年内已按市场价重新购房的纳税人，其出售住房所应缴纳的个人所得税，视其重新购房的价值可全部或部分给予免税。

    （二）对个人出售自用五年以上，并且是家庭唯一生活用房取得的所得，免征个人所得税。

    本通知从2004年1月1日起执行。

    二○○三年十二月二十七日

    ［档案二］南京“禁炒令”

    关于实施商品房预售管理细则的通知（节选）

    宁房权［2004］040号

    宁房扬［2004］040号

    为落实市房产局《关于加强商品房市场管理，促进房地产市场健康发展的意见》（宁房管［2004］69号）精神，加强商品房预售管理，严格控制不规范运作，遏制房地产市场中的过度投机、期房炒作行为，平抑部分楼盘过快增长的房价，促进南京房地产市场持续健康发展，特制定《加强商品房预售管理实施细则》：

    一、严格商品房销售管理。未领取商品房预售许可证的房地产开发项目，房地产开发企业不得以任何方式进行销售，不得接受购房者的认购，不得以任何形式收取定金或预付款。

    二、公示商品房房源信息。房地产市场管理部门在房地产开发项目取得商品房预售许可证后十日内，将许可销售房源信息在南京市房地产信息网上向社会进行公示，并按照契约登记情况及时调整未售房源信息。

    三、禁止炒卖房号。房地产开发企业在取得商品房预售许可证后，采取先认购后签约方式的，必须使用实名制。认购时购房者或其代理人必须持购房者的有效身份证明；未提供有效身份证明者，房地产开发企业不得接受其认购，认购后不得更改购房者姓名；认购协议签订两周内，房地产开发企业与购房者必须签订商品房买卖契约。

    五、已办理了预售登记的商品房在未交付使用及领取房屋所有权证之前不得转让。对确系直系亲属间更名或同户籍成员之间增减或更名的，经合同双方同意，须提供户口簿、结婚证或户籍管理部门的证明，报房产登记部门审批后方可更名。办理更名和契约登记同时进行。

    二○○四年三月二十四日

    ［档案三］上海“期房限转”

    上海市人民政府关于预售商品房转让问题的决定

    沪府发［2004］16号

    一、自2004年4月26日起，预购人购买的预售商品住房应当在竣工并取得房地产权证后进行转让，并按规定办理房地产转移登记；在取得房地产权证前，房地产登记机构不予办理预售商品住房转让的预告登记。

    除商品住房外的其他商品房在未竣工并取得房地产权证前，预购人进行转让的，可以按规定办理预售商品房转让的预告登记。

    二、在2004年4月26日前已办理预售商品住房的预告登记并已签订商品住房预售合同权益转让协议，在2004年5月31日前提出预售商品住房转让的预告登记申请的，由房地产登记机构按原规定受理。

    二○○四年四月二十日

    ［观点］国外政府“怎么办”

    尹中立

    政府必须设法解决占人口大多数的中低收入阶层的住房问题，这是过去一百年来发达国家的共同经验。正在中国发生的事情，发达国家早在一百年前或几十年前就已经历，不忘前事，我们才能不重蹈覆辙。

    1919年以前，英国政府把住房作为单纯的生活消费品看待，住房问题主要靠居民自己解决，政府对房地产市场完全不干预。当时英国的城市化、工业化迅速发展，该政策带来了严重的后果：房价太高使绝大多数居民买不起房。根据英国1914年的统计，城市人口的90％为租房居住，房主又普遍采用高房租牟取暴利，恩格斯在《论住宅问题》一文中将这一矛盾称为“住房灾难”。

    针对住房商品的特殊性，1919年，英国政府开始建立现代住房制度，其基本思想是，建立一个政府支持（含政策支持和经济支持）与居民合理的住房消费相结合的住房制度。主要措施是：

    出租房屋的房租由当地政府或议会来确定，房主无权自定房价。

    不能随意买卖二手房，多余的房屋只能卖给政府或租住该房的居民，房屋卖给政府后就成为公房。

    由政府投资建设公房，然后以合理的价格租给居民。

    当然，英国的做法是从一个极端走到了另一个极端，把住房完全福利化，从而导致了撒切尔时代的反弹。对中国而言，福利分房的老路不能重回，应当吸收的是英国经验的精髓：政府本着公平公正的立场对住房市场进行积极干预，政府必须设法解决占人口大多数的中低收入阶层的住房问题。这也是其他发达国家的共同经验。

    在当今发达国家中，日本的住房政策比较特殊。第二次世界大战后，日本政府一直采取不干预的住房政策，奉行“经济大国、消费福利小国”方针，类似英国1919年以前的做法。结果是伴随着经济的起飞，房地产价格一路上扬，几乎所有大财团都介入了房地产炒作，使日本房地产市场产生了严重泡沫并于1991年最终破灭，这是日本经济十几年不振的最重要原因。也正是因为这个原因，长期执政的日本自民党在1992年的大选中失利。

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